摘要：在研究分析电动自行车车棚及充电设施、小区运动场所建设及小区基础设施更新等议事协商案例的基础上，归纳总结了议事协商在防范化解基层矛盾中的五个特点，包括从源头上防范化解矛盾纠纷的发生，最大限度地汇聚社区治理共识，最大范围寻找问题解决方案，最优方式配置资源力量，在最广泛的基层实践全过程人民民主。根据分析，从强化党建引领议事协商、加强议事协商化解矛盾纠纷的经验总结、完善议事协商化解矛盾纠纷的政策体系、理性认识议事协商在化解矛盾纠纷作用等四个维度提出创新优化议事协商机制防范化解矛盾纠纷的对策建议。
关键词：议事协商；化解基层矛盾；作用机制
当前，我国社会治理工作正在发生广泛而深刻的变化，矛盾纠纷排查化解进入预防矛盾纠纷发生的新发展阶段。很多基层街道社区积极实施网格化管理、提供精细化服务，探索未诉先办、主动治理，希望通过扎实细致的社区工作提前发现并化解矛盾纠纷，建设社区治理共同体。在社区治理过程中，一些基层街道（乡镇）、社区（村）针对社区治理难题通过议事协商等方式提前问需于民、问计于民，让居民参与决策，把居民组织起来监督，保障居民的知情权、决策权、监督权和评价权，把矛盾纠纷化解在萌芽状态，取得了很好的效果，探索出一条防范化解矛盾纠纷风险的路径，为基层社会治理贡献了宝贵经验。
一、基层社区通过议事协商化解矛盾纠纷的案例分析
所谓“纠纷解决”，是指“在纠纷发生后，特定的解纷主体依据一定的规则和手段，消除冲突状态、对损害进行救济、恢复秩序的活动”。 基层社区处在直接联系群众、组织群众、动员群众、服务群众的第一线，也是各种矛盾纠纷爆发的最前沿，对各种矛盾纠纷最敏感，反应最灵敏，为防范化解矛盾纠纷付出的时间精力也最多。有学者指出，当前社区冲突主要包括：“社区自治冲突、社区权利冲突、社区邻避冲突和社区文化冲突”，要防范矛盾纠纷进一步演化发展社区冲突，就需要社区把矛盾纠纷化解在萌芽状态。众多的矛盾纠纷需要社区认真对待，因为矛盾纠纷一旦形成，排查化解的第一责任是基层社区，如果矛盾纠纷进一步激化，将会牵扯社区工作人员大量的时间和巨大的精力。因此，对基层社区来说，如果能够从源头上减少矛盾纠纷的发生，是社区治理追求的理想状态。人民调解委员会作为社区居（村）民委员会的专业委员会之一，普遍处于满负荷甚至超负荷的工作状态，是当前社区工作的一个重要特征。因此，如果能够有合适的路径和方法把矛盾纠纷化解在萌芽状态，对基层社区来说，是最优的策略选择。
近些年来，中央倡导在基层街道（乡镇）和社区（村）开展议事协商，把全过程人民民主要求贯穿到社区治理工作中，通过民主协商于决策之前，协商于实施过程之中，把矛盾纠纷化解在萌芽状态，取得了明显的成效。北京市西城区积极探索参与型分层协商模式，积极推进基层民主协商标准体系建设，指导基层街道社区积极开展民主协商，取得明显进展和突出成效。西城区广外街道积极落实中央和上级要求，指导基层社区通过议事协商化解矛盾纠纷取得突出成绩，形成了一批较优秀的案例。
1.通过议事协商化解电动自行车停放及充电等可能引发的矛盾纠纷
随着新技术的广泛应用，人们的出行方式发生了巨大变化，电动自行车以其速度适中、停放便捷的特点广受市民欢迎，迅速地进入寻常百姓家，成为市民日常出行的重要交通工具。不过，电动自行车的广泛使用，突显了社区充电设施不足等基础设施滞后问题，不少居民为了给自己的电动自行车充电，时常将电动自行车或电瓶带回家中充电或“飞线”充电。由于当前电池技术存在较大的缺陷，电池充电不当容易发生爆炸引发火灾、释放有毒有害气体等，无形中给社区居民的生命财产安全带来了严重的安全隐患。日常生活中，居民们也常常因为电动自行车的停放管理等问题产生了不少的矛盾纠纷。面对电动自行车充电、停放管理等带来的诸多矛盾纠纷，如何开展源头治理，既规范电动自行车的停车秩序，又有效杜绝电动自行车充电带来的安全隐患，是摆在基层社区的一个普遍问题。
北京市西城区广外街道青年湖社区鸭子桥北里小区是一个建成时间较早的老旧小区，机动车、电动自行车、自行车数量多，但空间极为有限，停车资源十分紧张，电动自行车停车难、充电难一直是困扰居民的“烦心事”，“飞线充电、上楼入户”现象屡禁不止，安全隐患明显，因此引发的矛盾纠纷此起彼伏。广外街道天宁寺南里社区新居西里小区是由7栋楼房与11个平房院落组成的老旧小区，整体情况复杂，流动人口较多，私搭乱建现象严重，大量电动自行车占用公共道路停放，严重影响社区秩序。由于缺少充电设施，“飞线充电”、“电池进屋”等现象屡见不鲜，安全隐患严重，成为居民矛盾纠纷多发风险点之一。
面对电动自行车停车秩序和安全隐患等问题，2023年，青年湖社区和天宁寺南里社区探索通过议事协商的方式规划建设电动自行车停车棚及安装集中充电设施，既消除了社区存在的严重安全隐患，又化解了因电动自行车停放不当等可能引发的邻里矛盾纠纷。他们的做法主要是：
一是深入开展调研确定议事协商主题。两个社区结合前期摸底调研、日常走访、微信群征求意见等方式，决定把整治电动自行车停放和充电问题作为社区治理的重要事项，并决定通过议事协商的方式广泛听取居民群众的意见，做到了议事协商主题由居民提出，社区研究居民意见后确定。
二是广泛听取居民意见确定改造方案。议事协商的主题确定后，首先针对如何解决电动自行车停放及充电问题广泛征求居民意见，集中大多数居民意见是建设电动自行车棚和充电设施；其次，针对电动自行车棚及充电设施建设点位广泛听取居民、专家和科室的意见，最终根据各方意见分别确定了各自建设方案和建设地点，做到了从小区实际出发，因地制宜；再次，协商解决建设经费问题，协商结果是由街道社区通过党群服务群众经费等渠道提供建设经费或由社区协调物业公司解决建设经费，做到了社区服务或物业服务惠民。为电动自行车棚申请安装喷淋式消防器材，确保电动自行车充电安全更有保障。
三是广泛动员居民参与整治及建设监督。建设改造方案确定之后，除了确定建设单位，就是通过广泛宣传，让居民知晓改造方案并明确各自的权利责任和义务，开展小区无主自行车清理，清理堆物堆料，拆除失修凉亭，为车棚及充电设施的建设腾出宝贵的空间。其次，由社区工作者、居民代表等在现场对建设施工过程进行日常监督，确保施工安全、不影响居民日常出行，确保了电动自行车棚及充电设施建设的顺利推进。
2.通过议事协商化解社区青少年运动场地不足可能引发的矛盾纠纷
在城市化快速推进的过程中，广大市民对居住环境的要求越来越高，居民的年龄结构在不断变化，不同的社区需求存在着明显的差异。有的小区居民对停车、运动、休闲等各方面需求越来越多。而原有的小区建设规划由于缺乏前瞻性而显得相对滞后，停车资源有限、运动场所不足、绿化面积不够等问题越来越多地暴露在社区工作者的面前。
在日常社区工作中，由于居民的各种需求在狭窄的小区空间中汇聚，常常引发矛盾纠纷。比如有的社区是新建小区，居民入住时年龄结构偏年轻，但经过10多年的时间变迁后，这些居民靠后结婚生子、这些孩子不断长大变成了现在的青少年。西城区广外街道莲花河社区的丽水莲花小区就是一个这样的小区，小区人口数量多、人口密度大，车辆停放数量多，小区可利用空间小。由于小区的青少年、婴幼儿数量越来越多，特别是社区青少年有强烈的运动健身需求，但小区规划建设时对运动需求考虑不周，小区缺乏合适的青少年运动场所。孩子们在小区玩耍、追跑、打球等过程中，常常存在损坏车辆、发生磕碰等现象，常常引发居民家庭之间的口角和矛盾冲突。如何解决这一问题，仅靠发生纠纷后开展调解，只是“有一办一”，这样，矛盾纠纷还会不断地反复发生，被动应付，费时费力，难以从根本上解决这一问题。
2023年，广外街道莲花河社区针对这一情况，一是通过广泛的入户走访、召开座谈会等方式，广泛收集和了解居民群众对社区活动场所的需求与期望，以及对建设活动场所的意见建议，形成通过议事协商建设活动场所的主题。二是通过居民代表的充分讨论和反复的议事协商，最后形成了在小区中心区域建设一个多功能活动场所，包括满足学龄前儿童活动的游乐场所和深受青少年喜爱的蓝球运动场所，以满足不同年龄段少年儿童的活动需求。三是社区党委、居委会通过组织居民代表和小区物业反复地议事协商，对活动场所建设的具体位置和经费来源进行协商。经过充分的议事协商并经过征求全体业主的意见，决定将活动场所建设在自行车棚前的空地上，由社区申请党建服务群众经费解决活动场所的基础建设经费。四是成立休闲活动场所建设工作小组。工作小组由社区党委、居委会、居民代表、小区物业公司代表和相关专业人员组成，对建设过程中的具体细节、施工方案及其他后续问题进行持续的议事协商，商议由小区物业公司出资建设并负责日常维护蓝球筐及儿童游乐场所的娱乐设施。制定《活动场所使用管理规定》并组织居民代表会议讨论通过，指定了卫生清扫等工作相关单位和工作人员，为活动场所的持续使用管理确定了基本规则，提供了运行保障，有效地防范了相关矛盾纠纷的发生。
3.通过议事协商化解因基础设施老旧水压不足等可能引发的矛盾纠纷
在快速城市化的进程中，北京市存在着各种形态的居住小区，经济适用房小区就是其中的一种，其以较低价格的优势获得市民中低收入居民的青睐。随着入住时间的不断延长，经济适用房小区慢慢由过去的新建小区变成了现在的老旧小区，建设质量不佳的劣势随着各种问题的不断暴露得到越来越多的披露。如何有效地解决因小区基础设施老化、水压不稳等问题，减缓这些问题对居民日常生活的影响，是摆在老旧小区尤其是高层楼房社区面前的一个重要问题。
一个小区主要由居住小区的居民、建筑物及配套基础设施等构成，小区居民的结构随着时间的向前推进会发生变化，基础设施也会因为建设标准、设施折旧、不当使用损坏等原因造成功能部分丧失甚至提前报废。北京市西城区广外街道的乐城社区是建成于2003年的经济适用房小区，其中9号楼居民多年来一直反映水压不稳，特别是高楼层用户一到晚上用水高峰时间，会出现阶段性水管不出水等问题。自来水公司、物业公司工作人员多次上门排查，给出的结论是原因不明，无法解决。这一问题困扰居民多年，居民投诉不断，社区多次试图解决均由于工作不得法一直没有得到有效解决。
2023年6月，乐城社区通过“吹哨报到”的方式邀请街道片区领导、街道干部、自来水公司、物业公司和相关居民反复议事协商，最后决定邀请第三方维修公司入场开展维修工作，最终维修公司更换了9号楼自来水总阀门和减压阀，彻底解决了9号楼水压不稳的问题。由物业公司跟进更换因锈蚀失效、恢复正常后无法承受压力造成漏水的个别阀门，确保了居民的正常供水需求，最终较好地解决了这一问题。
二、基层社区通过议事协商防范化解矛盾纠纷的主要特点
基层社区在首都治理体系和治理能力现代化中处在重要的基础性地位，通过议事协商等方式推进社区公共事务的治理，有利于从源头上化解和减少矛盾纠纷。与其他解纷方式相比，议事协商化解矛盾纠纷具有以下特点：
1.可以从源头上防范化解矛盾纠纷的发生
当前社会上很多矛盾的发生，是相关决策行为发生时没有充分考虑到利益相关者的诉求，或者虽然考虑到了但是依然没有尊重相关人的利益诉求。这样的决策行为很大概率会导致相关者利益受损或利益的实现，这种现象的大量存在为矛盾纠纷的发生提供了广泛的社会基础。一旦利益相关者得知自己的利益受损或提出的诉求无人受理时，就必然以这样或那样的方式表现出来，这就是当前社会矛盾多发高发的一个重要社会背景。所以，党的二十大报告明确要求“畅通群众诉求表达渠道”。开展议事协商，就要求开展涉及社区公共事务和公共利益的相关决策时，必须听取并尊重居民群众等相关群体的诉求、意见、建议和利益，上述案例中无论是电动自行车棚还是充电设施的建设，无论是小区运动场所的建设还是小区基础设施的更新改造，都做到了反复听取利益相关方的意见建议，这就从源头上确保相关决策充分考虑了各种情况特别是相关群体的意见建议，从而把可能发生的矛盾纠纷化解在萌芽状态，从而实现从源头上防范化解矛盾纠纷的发生。
2.可以最大限度地汇聚社区治理的共识
传统决策一般是少数人做决策，少数人可能出于维护公共利益进行决策，也可能出于实现个人利益进行决策。实现前者的重要前提是决策者均拥有高尚情操，并有强烈的为民服务情怀，但在个人利益的驱使和其他因素的影响下，不少决策者往往会愿意选择后者。如果缺乏足够的监督，传统决策行为实现和维护公共利益就会变成一种小概率事件。比如前面案例讲到的乐城社区9号楼水压不稳的问题，之前的行动者采取“多一事不如少一事”的态度，采取了找理由不解决问题的行动策略，这就导致9号楼高层居民的日常生活受到严重影响。因此，与传统的决策行为相比，通过议事协商的方式把利益相关方召集在一起，通过让各方畅所欲言，充分反映情况、汇聚各种信息、共同剖析问题、查找问题症结、寻找解题思路、创新解决措施、形成解决方案，可以让利益相关方在共同的时空环境中营造一个友好沟通的和谐氛围，从而形成最大限度的共识，为相关问题的解决提供重要的思想基础。
3.可以在最大范围内寻找问题的解决方案
是不是每一个问题都有解决方案？放在某一个有限的时空环境里，这常常是难以实现的；但如果放在足够宽广的时空环境中，则是有可能实现的。面对社区里层出不穷的各种问题，特别是一些共性问题高频问题难点问题，社区如何打破常规，突破传统的工作经验和做法，在更大的范围内广泛听取相关各方包括政府部门和相关专家的意见建议，则有可能为社区问题的解决找到问题的较优解决方案。传统的工作经验之所以难以解决一些难点问题，是因为决策者汇聚和掌握的信息不足，导致决策时不够科学合理且存在一定的偏颇，从而在推进过程中会遇到这样那样的阻力最终难以实施。议事协商的工作方法，将社区解决问题的思路从原来的少数几个人做决策变成了大多数人共同做决策，由大多数人提供信息、经验和智慧，从而达到沟通信息、缩小分歧、形成共识，为问题的解决汇聚了最大范围的智慧，从而做到在最大范围内寻找到问题的解决方案。西城区广外街道2个小区关于电动自行车棚及充电设施的建设，小区活动场所建设和小区自来水设施的更换，都是由于汇聚了最大范围的知识，从而找到了问题的解决方案。
4.可以以最优的方式配置相关的资源力量
在问题解决的过程中，问题的最终解决实际上依赖于能够组织动员的资源有多少，力量有多大。一般而言，能够组织配置的资源越多，能够动员的力量越大，那么问题的解决概率就越大。传统的少数人决策时，尽管权力拥有者具有很大的权力和资源的调配能力，但由于不能做到从公共利益的角度出发，或者缺乏足够的监督，可能存在资源浪费或资源闲置等现象，导致问题的解决不够理想。同时，加之参与的人数较少，也制约了更多的资源力量参与到问题的解决过程中来。议事协商能够组织动员最广泛的组织、群体和力量参与起来，实际上也为问题的最终解决汇聚起更多的资源，汇合出更强大的力量。西城区广外街道上述议事协商的案例也表明，议事协商既表明了主导方解决问题的决心，也激发了相关主体的责任意识和主动作为，为最大范围的调配资源力量做了更大程度的动员，从而为相关问题的最终解决创造了最好的社会环境。
5.可以在最广泛的基层实践全过程人民民主
全过程人民民主既是一个重大的理论议题，又是一个宏大的实践行动。全过程人民民主能否得到全面的贯彻落实，有赖于各级党委政府和广大的基层单位特别是街道社区身体力行地践行全过程人民民主。议事协商正是广大基层街道社区实践全过程人民民主的重要渠道和形式，它可以较为有效地保障居民群众的参与权、知情权、决策权、监督权和评价权，从而实现人民从议题发起、议题决策、议题实施、实施监督、最终评价的全程参与。从北京市西城区广外街道的相关议事协商案例中，我们可以较为清晰地看到，正是通过网格化管理、接诉即办改革、网络端、走访入户等渠道，社区工作者收集到来自居民的各种诉求和要求，经过分类整理，社区确定议事协商的主题和参与主体，通过议事协商进一步丰富相关信息并根据居民代表等主体意见建议形成问题解决的决策方案，并在实施过程中接受居民等群体的监督和评价，从而在全流程实践全过程人民民主。
三、创新议事协商机制化解基层社区矛盾纠纷的建议
自2015年中央发出通知要求各地实施社区协商以来，议事协商在全国各地得到了越来越多的实践，并涌现出一大批议事协商的成功案例，进一步鼓舞了基层社区通过议事协商解决矛盾纠纷的信心。然而，我们必须看到，议事协商在基层实践的时间还比较有限，议事协商的文化根基还比较浅，议事协商对基层工作人员提出了更高的要求，同时，议事协商工作量多，时间要求长，对要求短时间内完成任务的工作来说并不太适用。因此，有必要对议事协商机制进行进一步创新优化，从而更好地发挥议事协商在防范化解矛盾纠纷的积极作用。
1.加强和优化基层党组织对议事协商工作的领导
习近平总书记指出，“基层是党的执政之基、力量之源。‘治小者不可怠，怠则废’。‘天下大事必作于细’。只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用，党的根基才牢固，党才能有战斗力”。毫无疑问，基层党组织是议事协商的“灵魂”，是推动基层议事协商的决定性力量，是决定议事协商成败的关键所在。加强和优化基层党组织对议事协商工作的领导，着力从源头上防范化解矛盾纠纷，要从以下几个方面着手：一是加强基层党组织书记关于议事协商知识与技巧的培训，把基层党组织书记培养成为组织推动实施议事协商的行家里手，成为启动和把握社区议事协商进程的掌舵力量。二是基层党组织要加强对社区议事协商选题的把握。要组织动员社区工作者通过网格化管理、走访入户、居民代表、楼门院长、接诉即办派单及其他渠道，与居民群众保持紧密联系，及时了解和掌握社区社情民意、矛盾纠纷及安全隐患等，根据风险大小及困难程度及时纳入社区议事协商工作范畴，及时组织相关利益方开展议事协商。三是加强对议事协商相关选题的法规政策学习。议事协商要在法律法规的轨道内运行，要根据议事协商涉及的选题，及时收集国家相关法律法规和政策文件并加强学习，结合社区状况和矛盾纠纷状况，研究制定议事协商实施方案，预测议事协商的不同结果并制定相应的应对之策。
2.加强议事协商化解矛盾纠纷案例的经验总结
当前，基层通过议事协商化解矛盾纠纷还处在探索推进阶段，但已经开始涌现出一些成功经验，但从各地总结的情况看，基层对议事协商化解矛盾纠纷案例收集工作还不够重视，案例撰写还不够规范，案例分析还不够深刻，迫切需要加强经验总结工作。一是进一步提升对议事协商推进社区案例重要性的认识。要认识到，每一个议事协商的案例都是宝贵的经验财富，其中既蕴藏着成功的做法，也有失败的教训，要通过总结经验教训，使好的做法得到更大范围的学习推广，避免重蹈覆辙。二是进一步规范议事协商化解矛盾纠纷案例撰写体例要求。根据案例撰写的一般要求和议事协商案例撰写的特殊要求，研究制定议事协商化解矛盾纠纷案例撰写要求，引导基层工作人员养成经验总结思维和问题发现意识，提高案例的价值。三是进一步引导基层工作人员深化对相关案例价值的认识。相关案例价值并不是简单的“有一说一”，而是要学习认识每个案例所代表的标本意义，案例解决思路方法的共性与个性，案例解决方法的适用性和可推广性，案例的负面教训等等，从而提高撰写优秀案例的自觉性和主动性。
3.进一步完善议事协商化解矛盾纠纷的政策体系
议事协商要得到更大范围的肯定和推广，就必须为议事协商创造更加良好的政策环境。一方面必须在法律法规和政策文件的框架中进行，不能突破现行法律法规的规定和政策文件的要求。另一方面，又要积极与时俱进，及时修改调整不符合时代发展要求的法律法规和政策文件。第三，进一步推动现行政策措施与议事协商的衔接。比如大家签字后议事协商会议纪要法律效力的认可问题，工作方案与相关政策衔接配套问题，议事协商与基层民主自治的关系问题，议事协商与基层社会组织的关系，等等。
4.理性看待议事协商方式在基层矛盾纠纷中的适用性
议事协商以比较温和的形式为相关利益主体搭建了对话沟通平台，有利于大家交流信息，互相倾听，深入的探讨有利于大家抓住关键问题及分析查找问题发生的深层次原因，从而找到解决问题的方法。但也必须看到，议事协商的适用性是有限制的，但不是所有的社区公共事务都需要议事协商，也不是所有的事情都需要议事协商。主要是因为议事协商有一定的流程要求，要落实相应的流程要求，就需要较多的时间，因此，在社区治理过程中，应该坚持宜快则快、宜慢则慢的原则，对一些涉及面广、问题比较复杂、解决难度较大、时间要求不是太紧的问题，可以考虑选择议事协商的方式来解决。反之，对于一些问题简单、涉及面小、解决难度小、时间要求又紧的问题，则应该根据相应分工采取迅速有效的方式立即解决。
文章来源：北京蓝皮书《北京社会治理发展报告（2023~2024年）》
