摘 要：社会应急力量作为救援中极为关键的参与者，不仅可以提升应急救援的广度，也能增强应急救援的强度，是专业应急救援力量的有效补充。北京市系统整合应急力量和资源，有效提升了社会应急救援力量的规范化、专业化、协同化，充分发挥社会力量参与抢险救灾工作的主动性和创造性，增强了社会抗风险能力，为首都城市安全有序运行提供重要保障。但在实践中，社会应急救援力量在指挥管理体系、救援实施过程、保障支持力度以及监督惩罚机制等方面仍存在局限，需要加快完善社会应急救援的政策法规、指挥平台、参与积极性以及自身发展建设。
关键词：城市安全 应急管理 社会力量 应急救援
2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是实施“十四五”规划承上启下的关键之年。北京市各级部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心，全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，统筹发展与安全，牢固树立红线意识和底线思维，着力防范首都城市治理安全风险，保障了首都城市治理安全形势持续稳定向好。北京市应急管理部门为提升首都地区防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，以打造共建共治共享的应急管理格局为目标，通过加强统筹协调，整合现有资源、结合自身实际，持续推进社会应急救援力量建设，形成了具有首都特色的社会应急救援管理体系，为建设国际一流的和谐宜居之都奠定坚实基础。
一 社会应急救援力量的重要意义
我国社会发展和城镇化进程不断加快，根据国家统计局数据显示，2023年我国城镇化率达到66.16%，比2022年末提高0.94个百分点。随着气候变化加剧，各种自然灾害和突发性事件频繁发生，面对具有现代特征的城市突发事件、火灾、建筑物倒塌以及公共卫生事件带来的重大损失，给人民生命财产安全和应急救援带来巨大挑战，对增强超大特大城市韧性、提高城市运行安全提出更高要求。党的二十大报告中强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式”。无论是城市规划建设还是城市治理工作，归根到底人民群众是主体和创造者，人民群众更是城市发展的动力源泉。这就要充分调动人民的主动性和热情，形成政府、社会、群众共同打造宜居韧性智慧城市发展的凝聚力，持续提升超大城市治理现代化水平。北京市作为超大型城市，社会力量参与应急救援具有特殊重要性，是提升城市治理能力现代化水平，保障城市安全有序运行的基础。可以说，增强社会应急救援能力是建设“平安北京”的重要内容，对于强化“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平起到保障作用。同时，要充分发挥党对社会应急救援力量的领导，对于构建具有首都特色的社会应急救援工作体系具有重要意义。在此过程中，深入激发社会组织参与应急救援的动力和活力，有利于建设多元化应急救援体系，增强社会抗风险能力。
二 北京市社会应急救援力量建设取得的成效
北京市系统整合应急力量和资源，有效发挥了社会力量参与抢险救灾工作的补充作用，提升了应急救援的效率，增强了全市社会抵御风险能力，为统筹首都城市发展与安全提供了重要保障。
（一）社会应急救援力量更加规范化
为推进社会应急力量健康发展、提升防灾减灾救灾能力、保障人民群众生命财产安全，国家和北京市应急管理部门大力加强推进社会力量参与应急救援的法制化进程。2022年12月，国家应急管理部采用“总分结合”的模式实施《社会应急力量建设基础规范 第1部分：总体要求》、《社会应急力量建设基础规范 第2部分：建筑物倒塌搜救》、《社会应急力量建设基础规范 第3部分：山地搜救》等6项标准，从建筑物倒塌搜救、山地搜救、水上搜救、潜水救援、应急医疗救护等5个专业类别为社会应急力量建设提供有益参考。2022年8月北京市突发事件应急委员会办公室等6部门印发《北京市应急志愿服务管理办法》，对于应急志愿服务的组织体系、工作机制、培训与演练、保障与激励等方面提出具体要求。11月初，《北京市应急志愿者手册》正式出版发行，主要涵盖应急志愿服务工作、应急管理工作基本情况、突发事件处置基础知识、应急救护基本技能、应急志愿服务中心理危机干预等内容，为深入提升应急意识和能力奠定理论基础。
2023年1月，《北京市突发事件救助应急预案（2023年修订）》印发实施，该预案作为21个专项预案之一，提出发挥基层群众自治组织和公益性社会组织的作用，广泛动员社会力量参与救助工作。为深入推进应急救援社会化建设，3月市应急委制定《关于进一步加强应急管理社会动员能力建设的指导意见》，从组织管理体系、动员协同体系、力量支撑体系、社会赋能体系以及资源保障体系5个方面明确了加强应急管理社会动员能力建设的14项主要任务，并强调到2050年，力争全市培育应急管理领域社会组织不少于150家；各街道（乡镇）全部成立应急志愿者队伍，应急志愿者数量达到本市常住人口的1%。5月市应急管理局印发《北京市安全生产应急救援队伍建设管理办法》的通知，明确了社会应急救援队伍的日常管理、训练使用、信息化建设以及保障模式等内容，有力提高社会应急救援队伍应对处置突发事件的能力。6月发布《北京市突发环境事件应急预案（2023年修订）》，其中提到要强化跨区域、跨流域、多部门和政企之间协同联动机制，组织动员社会力量广泛参与，形成处置合力。
（二）社会应急救援力量更加专业化
我国正在构建以国家综合性消防救援队伍为主力、以专业救援队伍为协同、以军队应急力量为突击、以社会力量为辅助的中国特色应急救援力量体系。作为应急救援中极为关键的参与者，社会力量不仅能够提升应急救援的广度，也增强了应急救援的强度，是专业应急救援力量的有效补充。北京市进一步壮大应急救援力量，健全专业应急队伍与应急志愿者协同联动机制，完善相关预案，组织联合应急演练，加强应急能力建设。根据相关数据显示，截止2022年末，共有市级专业应急救援队伍24支，共计应急救援人员5149人。全市专业森林消防队58支共2271人，应急森林消防队67支共1755人，群众森林消防队526支共5717人，护林员40256人。同时，72.92%的受访群众表示其所在单位有应急救援队伍。
北京市统筹应急救援社会资源，建设多元力量支撑体系，强化社会共治力。截至2022年末，全市在“志愿北京”平台注册的应急志愿者队伍共 5989 支，应急志愿者125786人，相比2021年，分别提升了0.74%和0.64%；其中，从年龄分类层面来看，21-30岁的志愿者人数最多，共计52877人。在市民政局作为独立法人登记且备注“应急志愿服务”的组织共14个，包括北京蓝天救援队、北京市军红救援队、大兴区巨匠应急救援志愿服务中心、北京红箭应急救援促进中心、北京市爱民红心应急安全服务中心等。2022年共投入258.2万元政府资金加强全市应急志愿者队伍建设工作，主要用于推进市、区、街道（乡镇）三级应急志愿者队伍体系建设，城6区街道（乡镇）应急志愿者服务大队全面组建完成，并组织 740 名应急志愿者骨干参加集中培训。在“23.7京津冀特大暴雨”洪涝灾害中，北京蓝天救援队作为社会应急救援力量代表，共有70支蓝天品牌授权队伍参与救援，投入队员2364人，车辆984辆，舟艇376只，完成转移人员35997人，为抗灾救援做出积极贡献。能够看到，应急志愿服务工作机制建设取得显著成效，应急志愿服务工作呈现积极发展的良好态势。
此外，2022全年投入265万元政府资金深入推进应急管理社会动员工作，主要用于开展应急管理社会组织建设基础工作、针对应急领域社会组织骨干举办专题培训班；推动 8 家单位参与应急管理领域社会企业首批试点建设；完成应急管理领域社会组织分类分级评估标准编制以及搭建建立应急管理社会组织数据库及协同联动平台；组织 1220 名“应急第一响应人”培训和 5 场社会动员应急演练、开展 20 场应急管理宣传进社区活动、举办应急社会动员主题论坛；应急管理社会组织服务能力持续提升，在应急管理工作中的作用日益明显。可以看出，北京市已经组建了一定规模的社会应急救援队伍，标准化和专业化水平不断加快提升。
（三）社会应急救援力量更加协同化
北京市应急管理局与天津市应急管理局、河北省应急管理厅建立了常态化工作交流机制，三地积极探索构建社会应急力量参与重特大灾害事故救援行动的区域协调体系，凝聚应急合力，提升救援效率。为进一步检验跨区域应急救援保障能力，提高京津冀协同救援水平，2023年11月30日在河北省石家庄开展了京津冀社会应急力量参与重特大灾害抢险救援行动实战演练。来自北京市、天津市、河北省的5支社会应急救援队伍携带专业救援装备参加了实战演练，在现场根据专业特点分工协作，展开了营地快速搭建、山岳绳索救援、车辆破拆、水上搜救等科目演练。本次实战演练深度磨合了京津冀社会应急力量参与重特大灾害抢险救援行动现场协调机制，提高了京津冀区域应急救援协同配合能力，对于引导社会应急救援力量可持续发展、增强防灾减灾救灾能力、保障人民群众生命财产安全具有重要意义。
三 北京市社会应急救援力量建设存在的问题
社会应急救援主要由各企事业单位、社会组织、志愿者和个人等社会力量组成。当前，北京市参与重大灾害救援的社会应急力量正在逐渐壮大，承担着城市搜救、高空绳索救援、山地救援、水上搜救、医疗救助和后勤保障等任务。2023年 7月29日至8月2日，北京遭遇了140年来最大降雨，降雨总量达42.83亿立方米。但是根据特大暴雨灾害救援经历，社会力量参与重大灾害应急救援所暴露的问题，对应急救援能力提出挑战。需要加强首都社会应急力量规范建设，促进社会力量有序参与应急救援。
（一）指挥管理体系有待完善
一方面是准入机制尚不健全。由于社会应急力量组织管理体系有待建设，对社会力量参与重大灾害应急救援限制不足，造成社会力量时而超过需求，一定程度会增加救援地区交通秩序、管理负担。一些部门则对社会力量参与救援实施简单“邀约式”管理，救援程序的滞后性使得能够通过社会力量解决的问题也无法第一时间得到处置，导致紧急灾情难以得到快速救援，甚至出现社会力量“等待救援”局面，影响了社会应急救援力量的热情和积极性。另一方面，调度指挥机制亟需完善。各类社会应急力量分散救援，缺乏高效统一调度，社会应急力量无法及时得到灾情信息，形成无序式救援，对于社会关注度较高的地区应急救援力量集中出现，而有些地区呈现社会力量缺失的局面。同时，社会应急力量来源多头，在日常的队伍建设方面缺乏专门化业务指导机构，无法通过常态化沟通协作提高应急效能，在应急救援过程中难以实现高效管理。
（二）救援实施过程有待规范
社会应急救援力量在自救互救、风险识别、救援善后、体能储备等基础性、通用性应急救援能力方面缺乏有效交流和全面培训，救援能力建设还需进一步具体深入。社会应急队伍之间协同应急演练不足，在多队伍、跨领域应急救援现场缺乏有效组织和沟通。同时，社会应急救援队伍装备配备数量不足、配置老化滞后，尤其大型特种设备缺乏问题较为突出。受救援装备落后、防护器材和设施设备短缺等客观因素制约，在事故救援中，许多先进的技术手段无法运用，由于技术的限制，严重影响施救工作高效开展。另外，多数社会应急救援力量扎堆于重大灾害紧急救援阶段，救援范围单一，而针对过渡安置阶段和灾后重建阶段力量较为薄弱，全链条参与应急救援体系还未形成。
（三）保障支持力度有待加强
一方面是社会应急救援力量基本食宿、交通优待等后勤保障还需加强。微小型社会应急救援组织、个人志愿者等往往救援热情较高，救援反应较快，但对自身基本后勤保障考虑时常不充分，在应急救援过程中出现食宿等无法满足时，容易陷入困境。同时，由于缺乏交通运输优待相关政策，在救援结束后，部分高速站点仍按普通车辆对社会应急救援力量收取高速费，也引发舆论争议。另一方面，意外伤害补偿机制急需优化。社会应急救援力量购买意外保险情况存在差异，导致一旦在执行任务中负伤或死亡，将面临事后经济补偿不足的局面，直接影响了救援人员的切身利益。此外，对社会应急救援的激励表彰机制也不充分。除新闻媒体报道外，广泛的激励表彰仍显不够，缺乏相应的资金和制度支持、荣誉称号评定、先进模范人物宣传等多种形式的褒扬。
（四）监督惩罚机制有待健全
随着流量经济的出现，部分“网红”利用重大灾害社会关注度高、易取得民众泪点为契机，高调参与应急救援，但更多关注宣传而缺乏实际救援内容，影响了灾区民众和真正社会救援力量的感情，同时由于监管政策制度不明确，对于“蹭流量”式救援是否属于违法行为仍然存在争议，目前尚停留在舆论争议阶段。同时，应急救援隐私保护、救援伦理还需加强重视。随着自媒体平台的发展，部分社会应急救援力量采用发布抖音、微信朋友圈等方式炫耀其应急救援功绩，对灾区群众、受灾现场等肆意拍摄，然而这种方式实质上侵犯了灾区群众的隐私权，一定程度加重了灾区群众的痛楚。
概括来看，社会应急救援力量存在困境的原因为：一方面社会力量参与重大灾害应急救援的顶层设计和统筹规划仍然薄弱，参与救援过程中的详细预案尚未达到预期，各层级、各行业社会应急救援力量建设的制度细则发展不足，社会应急救援主体本身重在力量建设，政策法规熟悉程度有待进一步加深。另一方面，部门间协同机制还须不断理顺。各部门间协同联动支持社会应急救援力量的机制亟需完善，交通运输部门、市场监管部门、宣传部门、公安和司法部门等协同保障机制有待加强。此外，京津冀地区间、政府和群众间等主体协同支持社会应急救援力量的氛围和机制有待增强。社会应急救援力量自身对参与救援所需的人员素能、装备配备、协同演练、救援政策和伦理的系统化建设还需充分重视。
四 加快推进北京市社会应急救援力量建设的对策建议
随着经济社会的快速发展，各类自然灾害和突发性事件日趋常态化和复杂化，作为专业应急救援力量的有效补充，社会力量在应急救援中发挥必不可少的作用，如何更有效提升社会力量参与应急救援的规范性，充分调动社会力量的主动性和积极性，推进应急管理社会化建设成为迫切需要解决的重要议题。
（一）完善社会力量参与应急救援政策法规
基于社会力量参与应急救援的社会价值，明确社会力量参与重大灾害应急救援的管理主体，建立灾情信息发布和共享的技术平台，制定社会力量建设和参与应急救援的标准规范、激励保障措施，明确社会力量参与重大灾害应急救援中违法行为边界和具体处理措施。通过相关指导性政策法规制度的建立，推进各层级、各行业社会应急救援队伍按照各自职责定位构建组织内应急救援队伍建设的具体规范性文件。加强政策解释和宣传，增强社会应急救援力量对相关政策法规的熟悉程度，实现社会力量依法有序参与重大灾害应急救援。
（二）搭建社会力量参与应急救援指挥平台
坚持“一体化指挥平台、一体化队伍救援、一体化灾情信息”的指挥调度原则，建立以应急管理部门为牵头责任主体，统一指挥调度社会力量应急救援工作安排。建立健全市应急管理部门和各专项、各层级指挥部门之间的协调联动机制。根据突发事件危害性和影响范围的大小，各专项指挥部门分级分类启动响应机制，调度社会应急救援队伍，最大化发挥其灵活高效作用。建立沟通协作技术平台，运用现代信息技术，实现快速组织化、有效沟通化的组织管理平台，实现信息及时共享、社会力量统筹合作，避免应急救援存在随意性和无序式等问题。坚持平战结合原则，做好指挥调度演习，根据各行业领域风险灾情特点，持续强化指挥调度能力，提升社会应急救援专业化水平。
（三）协同保障社会力量参与应急救援积极性
除市应急管理部门牵头指挥应急救援实施外，其他部门在职责范围内要协同为社会力量参与应急救援提供支持和保障。交通运输部门做好社会应急救援力量车辆交通优待措施，市场监管等相关部门做好社会应急救援力量食宿保障，退役军人事务部门做好褒扬抚恤，宣传部门做好典型人物和事迹宣传、公安和司法部门做好违法违规行为监管等。鼓励社会各界为社会应急救援力量提供力所能及帮助和支持，为社会应急力量提供资金、装备、食宿等多方位帮扶，凝聚合力，营造激发社会力量参与灾害应急救援的社会氛围和热情。探索建立京津冀协同保障机制，深化跨区域协调和治理，整合首都周边地区力量，在应急救援、社会救助和新闻宣传等各个环节，充分调动多元力量，促进京津冀地区社会应急力量协同发展。
（四）规范社会应急救援力量自身发展建设
相关部门要提升对应急救援队伍构建的重视，进一步指导完善社会应急救援队伍在数量规模、组织机构、管理制度、人员组成、装备配备、经费保障、培训演练等方面的建设。着力推动社会应急救援队伍管理规范化标准化，打造组织机构完善、队伍人员稳定、战斗力强的应急救援队伍。以夯实基础技能、提升专业技能、拓展综合技能为能力提升工程，加强自救互救、风险识别、救援善后、体能储备等通用技能培训，夯实社会应急救援基础能力。统筹强化队伍培训、演练，研究分析典型事故案例，探索应对不同类型、不同规模、不同强度突发事件的处置原则、力量投入、装备配置、战术运用和次生灾害预防措施。鼓励专业技能培训基地向社会开放，为有需求的单位培训应急救援队伍。
文章来源：北京蓝皮书《北京社会治理发展报告（2023~2024年）》
