摘 要：韧性城市作为城市安全发展的新范式，是建设国际一流的和谐宜居之都的重要安全保障。推进韧性城市空间治理体系能够从根本上增强城市韧性水平，提升城市抵御力、恢复力以及学习转化能力。以《北京市城市总体规划（2016年—2035年）》为统领，通过减量发展的城市规模策略、提质增效的城市空间导向、刚弹结合的运行保障系统、长效精准的组织管理机制，逐步取得了显著成效。需进一步强化顶层设计，从多维度目标、韧性空间格局、空间治理措施、区域协同应对等方面提升韧性城市治理能力，全力维护首都安全稳定，保障高质量发展。
关键词：北京 韧性城市 空间治理体系
党的二十大报告提出要“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。建设韧性城市是以习近平同志为核心的党中央深刻把握城市发展规律，对新时代新阶段城市工作作出的重大战略部署。习近平总书记在北京考察灾后重建工作时指出“要坚持把恢复重建与推动高质量发展、推进韧性城市建设、推进乡村振兴、推进生态文明建设等紧密结合起来”。韧性城市作为城市安全发展的新范式，是建设国际一流的和谐宜居之都的重要安全保障，也是防范应对重大灾害、保障人民群众生命财产安全的重要途径。北京作为迈向中华民族伟大复兴的大国首都和深刻转型的超大城市，必须扎实推进韧性城市建设，持续完善韧性城市空间治理体系，全力维护首都安全稳定，保障高质量发展。
一 北京市韧性城市空间治理体系建设背景
习近平总书记强调：“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。”安全是发展的前提，发展是安全的保障。建设韧性城市是遵循城市发展客观规律的必然要求，体现了“把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些”的底线思维和战略眼光。北京作为全国政治、文化、国际交往和科技创新中心，重大活动频繁，安全保障任务重、要求高，必须保持紧迫感，增强时时放心不下的责任感，统筹发展和安全，积极推动韧性城市建设。
北京所处的地理位置决定了多种自然灾害的长期并存，北京位于华北地震带北翼，是世界上少数几个历史上发生过7级以上大地震的超大城市，伴随着近年来极端天气的多发频发，发生“23.7”等极端降雨的可能性越来越高，并引发山洪、内涝、地质灾害等风险。作为超大城市，社会、经济活动和人口高度聚集，自然因素与经济增长、人口集中等相互交织叠加，人口、资源、环境方面的矛盾日益突出，在有限的资源条件和多样的自然灾害本底条件基础上，容易引发次生灾害和衍生灾害，由单一重大事件或灾难诱发城市运行网络大面积、连锁式中断的风险越来越大。
为加强首都安全保障，以韧性城市建设统筹推动城市安全水平，北京市是全国首个将韧性城市建设纳入总体规划的城市。围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称总体规划）明确了首都未来可持续发展的新蓝图，不仅搭建了城市安全体系的整体构建，还围绕规模管控、空间格局、运行保障、规划治理等方面推动韧性城市建设，开启了北京城市发展的新篇章。随着韧性城市理念、策略、方法在“三级三类四体系”国土空间规划总体框架持续深化传导，首都规划体系得到历史性深化和完善。为持续推动韧性城市建设，以总体国家安全观为引领，2021年10月，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅联合印发了《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》（京办发〔2021〕27号），从空间韧性、工程韧性、管理韧性和社会韧性四个维度推进韧性城市建设作为顶层设计。2022年4月，成立“市推进韧性城市建设协调工作机制”，明确相关组织机构、工作职责、工作制度，在全国省级政府中率先对韧性城市建设作出顶层设计。
立足空间韧性、统筹工程韧性、协同管理韧性、兼顾社会韧性，推进韧性城市空间治理体系关键在于通过优化城市“硬件”空间布局实现对韧性城市建设的整体牵引。坚持韧性城市与城市更新相统筹、空间布局与风险治理相统筹、防治措施与精细管理相统筹，将韧性城市理念进一步嵌入城市规划、建设、管理工作之中，与国土空间治理、生态安全格局、生命线系统建设、公共服务设施配置相统筹，衔接区域、市域、圈层、区、街镇、社村等空间层次，能够从根本上增强城市韧性水平。随着相关工作的持续开展，首都规划体系得到历史性深化和完善，超大城市安全运行经受住了风险挑战。
二 北京市韧性城市空间治理体系进展与成效
围绕“四个中心”战略定位和建设国际一流的和谐宜居之都目标的安全需求，将多样性、冗余性、适应性、智慧性、协同性等韧性思维融入规划建设实施全过程，总体规划专门论述如何治理大城市病、让城市更宜居，为保障首都安全、提升韧性水平确立了总方针、总框架。随着北京城市副中心控规、首都功能核心区控规先后获批，首都规划体系的“四梁八柱”基本确立，通过国土空间规划“三级三类四体系”全方位传导，北京城市发展方式实现历史性转变，通过减量发展的城市规模策略、提质增效的城市空间导向、刚弹结合的运行保障系统、长效精准的组织管理机制，逐步形成了系统全面的韧性城市空间治理体系，有力提升了城市抵御力、恢复力以及学习转化能力。总体规划实施6年以来，首都超大城市安全运行经受住了复杂多变的考验。
（一）城市规模:以资源环境承载力为刚性约束，科学提升城市发展的适应性
为减缓人口持续过快增长给城市交通、公共服务、基础设施和社会治理带来的巨大压力，科学确定新时期城市发展规模是韧性城市空间治理体系的关键。统筹考虑首都水资源安全、未来可利用水资源量、再生水、南水北调等条件，总体规模将2300万人作为北京市常住人口规模的“天花板”，明确建设用地减量和建筑规模管控要求，从更高的战略视角调整和优化首都发展方式，提出到2035年城乡建设用地规模由2015年2921km2减到2760km2左右，为北京长远发展构建了综合调控框架。
总规实施以来，通过一系列优化举措，北京成为我国首个实现减量发展的超大城市，首都功能核心区逐步实现“静下来”。2022年末，全市常住人口规模2184.3万，较2016年峰值减少11.1万，人口分布更加均衡。出台《北京市建筑规模管控指导意见（试行）》，加强对建筑规模持续管控，在实施中采用拆占比、拆建比等管理手段，作为实施“增减挂钩”的有力抓手，探索了面向减量的建设用地管理办法。通过拆除河道蓝线内、地质灾害高易发区内违法建筑，保障了自然灾害发生时居民的生命安全。
（二）空间布局：通过底线约束、空间引领、提质增绿等措施，强化韧性城市空间格局的冗余性
在三区三线基础上，北京市根据实际特点，提出划定城市开发边界与生态控制线，将市域空间划分为集中建设区、限制建设区和生态控制区（即“两线三区”），确立了生态控制线和城市开发边界为北京城市开发的刚性边界，同时将限制建设区作为动态管理实施的弹性范围，逐步划入生态控制区和集中建设区，到2050年实现城市开发边界与生态控制线“两线合一”,形成刚弹结合的全域空间管理格局，更加适应城市长远发展需要。
针对建设空间，在“一核一主一副，两轴多点一区”城市空间结构引领下，坚持完善中心城区“分散集团式”布局、城市副中心“多组团”布局，“摊大饼式”粗放蔓延的城市发展态势得到有效遏制。总体规划提出到2035年将规划城乡职住用地比例调整为1:2以上。《北京市国土空间近期规划(2021年—2025年)》也提出加强居住、就业与公共交通的时空统筹，结合轨道建设平衡沿线的职住关系，形成“职住梯度分布”的格局，科学的资源要素配置能够有效降低公众出行频率及距离，减少能源资源的耗费，减轻公共卫生风险。
针对非建设空间，搭建“一屏、三环、五河、九楔、九田、多廊”的空间格局，通过生态保护修复工程实现生态系统功能提升，发挥山水林田湖草等非建设空间重要的物质供给、水源涵养、水土保持、防风固沙、洪水调蓄、固碳增汇等服务功能。结合两环、九楔、大尺度绿色空间及河流水系等生态空间划分防灾分区，阻止灾害蔓延，增强自然生态系统自我调节能力和抵御自然灾害能力。《北京市第二道绿化隔离地区减量提质规划（2021年—2035年）》提出推动绿色空间平急结合与复合利用，与人员疏散、防灾防疫、物资储备等应急功能需求对接，为紧急状态中的城市运行提供冗余。
基于自然的解决方案缓解灾害风险，以城市通风廊道、市域绿色空间结构等为抓手，全面提升城市适应高温热浪等极端天气气候的能力，《北京市中心城防洪防涝系统规划》落实海绵城市的理念，雨水管理所采用措施涵盖了“渗、滞、蓄、净、用、排”等各个方面。结合绿地、公园和其他公共空间建设雨水调蓄区和蓄涝区。截至2022年底，全市国家级、市级蓄滞洪区已基本建成，实现降雨70%就地消纳和利用的城市建成区比重达到31%。
（三）运行保障：通过刚弹结合的统筹配置，确保城市重要生命线系统运行的稳定性
统筹考虑城市实际服务人口的合理需求和安全保障，公共服务设施、交通基础设施、市政基础设施分别按照1.2、1.5、1.3的保障系数配置，既能保障城市实际服务人口的日常需求，又能在风险场景下保障设施供给、提升保障弹性。强化消防、公安、应急避难等各类安全设施合理布局，进一步提升建设标准，《北京城市消防规划（2016年—2035年）》聚焦消防安全布局与消防设施配置，2018年—2023年，全市消防站点由213座增加到428座，数量增加了一倍，平均到场用时缩短至5.3分钟，到场半小时内灭火率达到85%以上。《北京市应急避难场所规划（2022年—2035年）》利用两道绿隔和南部地区空间资源，构建韧性可靠、全域覆盖的首都应急避难场所分类保障体系，增强重点地区的维持力。
水、电、气、热、通信、环卫等市政基础设施是保障城市安全运行重要的生命线，《北京市市政基础设施专项规划（2020年—2035年）》从基础设施的建设标准、设施冗余、恢复能力等方面着力提高生命线系统韧性，基本形成了多源多向的生命线通道，市政场站设施能力适度冗余，市政管网联通性也日益增强，应急设施能力建设持续提升。
铁路、公路、航空等对外交通方式在抵御地震、地质灾害、极端天气等不同灾害的优势各有不同，可通过互联互通、多元多向的综合立体交通网络实现优势互补。“轨道上的京津冀”加速奔跑，区域营运性铁路总里程达10933公里，较2014年末增长39.4%，京津冀主要城市1至1.5小时交通圈已基本形成，对外道路交通支撑体系建设不断增强。同时，规划交通基础设施预留“弹性”保障系数，如公交场站、城市公共停车场等市内的重要基础设施在满足必要需求的基础上，额外预留一部分规划用地，为新型交通方式预留发展空间，并可在突发状况下迅速转化为开敞空间，发挥应急功能。
面临城市未来不确定性，战略留白用地的设置为国土空间规划应对留有宝贵的规划空间、规划指标、规划时序的弹性调控余地。通过分区规划的编制，北京市划定132平方公里的战略留白用地，并制定《北京市战略留白用地管理办法》进行严格管控，原则上2035年前不予启用实施，为城市重大基础设施、公共服务设施和应对重大公共安全问题预留平战结合、平急两用空间，为应对未来发展保留了弹性。
（四）管理实施：通过预警监测、平急两用等手段，提升城市应对灾害风险的学习转化能力
以新冠疫情大考为契机，2021年编制《首都防疫设施专项规划（2020年-2035年）》构建了现代化首都防疫设施体系，加强各类公共建筑抗疫适应性设计改造，利用大型体育馆、会展中心建设集中医学观察隔离场所，突发公共卫生事件应对能力得到提高，收获了“平疫转换、平急两用”宝贵实践经验。
针对山区突发性地质灾害、平原区活动断裂、平原区地面沉降及地裂缝、地下水开展了一系列调查监测工作，2023年《北京市地质灾害防治“十四五”规划(2021-2025年)》印发，并将依此建立系统完善的地质灾害防治管理制度体系，构建分区分责分类分级的地质灾害风险防控新格局，通过工程治理、排危除险、工程维护、搬迁避让、巡防盯守等5种措施对地质灾害隐患进行综合治理。
社区是风险管理的前沿阵地，也是韧性城市建设的“最后一公里”。总体规划提出形成居民和家庭服务、健康服务、养老服务、旅游服务、体育服务、文化服务、法律服务、批发零售服务、住宿餐饮服务和教育培训服务十大便民服务网络，能够有效支撑在封闭隔离等极端情况下，社区内生活物资的有序流动、家庭服务的普惠可达、医疗药品的快速供给。推动一刻钟社区服务圈的建设，提高社区自组织能力，2022年，全市一刻钟社区服务圈覆盖率已达到98%，全市社区便民商业网点达到11万个。
三 北京市韧性城市空间治理体系面临的问题与挑战
韧性城市空间治理体系是一项系统性工程，需要多领域、多部门、多主体、全社会共同参与，协同推进。尽管各部门从各自领域和权责出发大力推进风险治理，并取得了一定成效，但条块分割的管理方式对多灾种叠加、多系统交叉、多层级联动等问题缺乏整体判断和系统认知，而“结合部”“缝隙区”往往成为城市治理的短板盲区、薄弱环节和风险隐患。亟需强化规划引领和顶层设计进行全局谋划和整体统筹，以打通部门壁垒、弥合问题挑战。
（一）面对极端灾害风险，安全保障能力仍需推动纵深实施
加强城市防灾减灾救灾能力，提升首都安全保障水平，各部门各领域已分别开展了大量的工作，但针对规划实施过程中暴露的问题，还需要及时进行纠正和改进，在经验总结的基础上加快推进韧性城市相关工作的有序开展。一是面对多发频发的极端洪涝灾害以及潜在的地震风险等因素，仍需推动城市防灾减灾能力的持续提升。二是由于实施协调等原因，部分应急避难场所、消防队站和公安派出所建设进展相对滞后，影响防灾能力提升。三是部分生命线系统的韧性能力仍显不局，应对大灾巨灾保障恢复能力还需要加强。如，现状G108、G109、涞宝路等通道均依山傍水、翻山越岭，技术等级低、抗灾能力弱。现有市政场站设施布局不均衡，应对系统大范围故障快速恢复能力还需要加强。
（二）社会治理水平仍有提升空间，需对薄弱环节、脆弱人群给予更多关注
社区处于政府条块管理的交汇点，但由于社区类型众多、发展不均衡，现有韧性相关制度、措施在执行过程中存在着“碎片化”“一刀切”现象，基层动员和能力建设依然不足，社区超能力负荷运转依然存在，尤其在新冠肺炎疫情的风险防控中越发暴露出老旧小区、老龄化社区、城乡结合部等薄弱区域韧性能力建设的短板，对于老年人、孕妇、婴幼儿、失能残障人士、受教育程度较低人群、非汉语使用者等特殊人群，灾时应给予更多关注。
（三）京津冀广域协同的韧性城市保障体系有待完善
京津冀地区地理格局相同、灾害背景一致，地处气候过渡区域，随着极端天气的多发频发，如海河“23·7”流域性特大洪水等极端洪涝灾害、平谷-三河8级地震等罕遇地震灾害仍然影响着首都圈的城市安全，极易诱发对区域经济社会活动、城市运行和生态环境造成严重威胁的次生灾害和衍生灾害，由地震、洪涝引发的区域性大灾、巨灾仍不容忽视，亟需进一步加强京津冀地区巨灾协同韧性应对体系，重点加强跨界地区的防灾设施布局、区域疏散救援通道建设等区域防灾救灾基础设施布局。
四 推进北京市韧性城市空间治理体系建设发展的建议
韧性城市建设作为统筹推动宜居城市和经济社会高质量发展的重要抓手，治理体系建设是一个新的实践课题，在全国范围内尚处于起步探索阶段。北京作为首善之区，推进韧性城市建设是践行新发展理念、推动高质量发展的必然要求，聚焦重点地区、关键领域和薄弱环节，立足超大城市灾害风险特征和首都城市安全保障要求，推进韧性城市空间治理体系建设仍需加强顶层设计，做好战略引领与长远发展，围绕风险应对能力、城市适应能力、快速恢复能力，全方位提升城市韧性，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。
（一）立足保障首都安全，细化多维度建设目标，增强城市韧性能力提升的经济性
立足自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件领域，客观认识不同灾害的形成原理和演化机制，着力破解链式反应和放大效应，面向复杂多变的内外部环境，深入研究新型风险，通过风险识别、风险估测、风险预防，科学梳理未来不确定性风险，强化情景分析与模拟，提高城市面向不确定性风险的灵活应对与自我学习能力。
依据韧性城市鲁棒性、冗余性、多样性、灵活性、抗扰动性、适应性等特征，落实首都战略定位与安全保障要求，科学梳理重要防护目标、经济目标以及“四个中心”建设要求，以经济、安全、高效为原则，结合风险灾害的发生频度、强度与相对可接受影响水平，科学确定不同层次、不同状态、不同维度的目标与规划响应重点，面对高频次低损伤、中频次高损伤、低频次巨大损伤的灾害风险，确保城市各方面的高效、正常、基本运转，通过合理调配资源，将各类风险带来的损失降到最低，以相对有限代价应对复杂灾害风险挑战，提升城市多维度的恢复能力。
（二）统筹发展与安全，构建具有科学性、前瞻性、系统性的韧性城市空间格局
始终把安全发展贯穿各领域和全过程，在城市更新阶段，加强全局谋划和整体统筹，立足资源深度挖潜与集约利用，夯实韧性基础、完善薄弱环节、强化空间治理，不断提升城市各项功能在韧性方面的耦合度，提高城市各系统之间的连通性，有力支撑城市韧性的稳步提升。
以韧性城市空间治理体系为抓手持续推动总规实施走向深入，保持战略定力、提高思想认识、消除薄弱环节，以城市“硬件”空间韧性为重点，以工程韧性为抓手，以管理韧性为导向，以社会韧性为补充，强化战略部署与系统应对，遵循“让”“防”“避”原则，合理布局生产、生活、生态空间，完善城市防灾空间格局，根据不同圈层、不同地区灾害风险背景及安全保障要求特点，科学谋划确定的、预留的、前瞻性的准备与措施，通过空间适应性提升，逐个破解各项工作难题，确保取得实效。强化城市运行保障能力，提高城市各系统的功能性、连通性、耦合性和系统性，全方位、全过程提升城市韧性。
（三）推进空间治理，提升全过程韧性城市恢复响应能力
通过空间“针灸式”规划措施，精准提升城市保障能力。统筹应急救援、社会动员和秩序保障能力，提升城市“软件”水平在空间布局上的匹配度。推动科技赋能，通过对移动互联网、大数据、人工智能等技术手段的多元运用，实现韧性城市各项举措的全过程、全体系衔接。坚持以人民安全为宗旨，通过构建覆盖全域的韧性城市生活圈，整合各类防灾空间资源，推动城市发展方式变革，将各项韧性措施与韧性设施在基层层面整合创新，制定生活圈指南，强化治理能力提升，推动韧性城市各项举措走向实处，让人民生活得更安全、更安心。
（四）坚持区域协同，完善首都圈广域韧性城市保障体系
推动京津冀广域韧性城市体系搭建，在战略物资储备、广域防灾设施建设、巨灾联合应对等方面做好提前谋划，建设航空、铁路、公路协同的区域疏散救援通道，健全京津冀突发事件协同应对和联合指挥机制、应急资源合作共享机制，完善跨部门、跨区域快速协作和应急处置机制，强化与中央单位、驻京部队应急联动，提高跨界的控制力、决策力。
文章来源：北京蓝皮书《北京社会治理发展报告（2023~2024年）》
