摘 要：在京津冀区域协同发展的大背景下，需要完善区域警务合作机制以应对复杂的治安防控工作。京津冀警务合作虽然历经三个阶段的探索与发展，但仍然在顶层设计、合作意识、合作机制、合作事项、警力配置等方面存在亟待解决的问题。为此，应当从框架机制和法律制度两个方面完善顶层设计，通过激励机制和强化考核提升合作意识，利用大数据手段优化合作机制，建立预防工作衔接来丰富合作事项，调配多元主体参与警务合作实现警力配置合理化。
关键词：京津冀协同发展；社会治安防控；警务合作
区域警务合作不仅仅是一种警务合作模式，更是一项关乎京津冀地区政治、经济、社会安全的重要警务作战制度。加强京津冀警务合作既是贯彻党和国家保障京津冀区域安全发展明确要求的重要体现，也是落实《京津冀警务协同发展框架协议》基本精神的重要举措。
一、京津冀社会治安防控警务合作的法理分析
（一）相关概念厘清
京津冀社会治安防控警务合作作为一种跨地区的社会治安治理方式，具有自身的特定内涵。在研究中有必要对其涉及的相关概念进行厘清。
1.跨区域警务合作。跨区域警务合作是指跨越不同区域的公安机关、公安机关的不同部门以及不同警种之间，为了更好处理涉及相关区域的事务，而积极开展警务合作、高效处理警务案件，从而形成便捷、高效、有序的警务合作机制。
2.社会治安防控。社会治安防控可以分为治安预防与治安控制，在进行社会治安防控时，既要防患于未然，也要及时有效补救。社会治安是防控的根本目的，防控是社会治安的必要手段。因此，社会治安防控就是通过治安预防和控制手段，维护社会稳定秩序，以保护人民群众切身利益的管理活动。
3.京津冀社会治安防控域警务合作。是指跨京津冀省级行政区相邻行政单位无隶属关系的公安机关，针对影响社会治安的各种不稳定因素，开展治安、预防、治理等业务活动，从而形成情报共享、联席讨论、联勤指挥、监控预警、联合行动的协同合作模式。
（二）现实价值梳理
在京津冀地区开展社会治安防控警务合作具有多方面的实践价值，具体体现在以下几个方面：
1.有利于保障京津冀协同发展战略顺利运行。京津冀三地在地理位置上相邻，并且人文历史文化相似，联系十分广泛。随着京津冀一体化战略的实施，三地之间的经济、人员、物流往来以及其他领域的合作呈现出井喷式发展态势，促进了京津冀经济繁荣、社会和谐安宁、百姓生活更加幸福。但是，京津冀协同发展的同时也为不法分子流窜犯罪提供了便利，其违法犯罪过程可能横跨不同区域，使各种社会矛盾呈现更加复杂态势。公安机关担负着保障国家战略运行、社会维稳、保护公众生活安宁的重任，而种种负面因素对三地公安机关提出了更加严格的要求，单打独斗已经不能适应京津冀一体化发展的新模式，必须协同合作以应对更加复杂的社会环境。同时，京津冀日益频繁的经济活动和人员流动性增强，也使公安机关的服务内容向辖区外扩展延伸，异地办理服务的需求同样催生区域警务合作的产生。
2.有利于维护区域安全稳定。在三地经济往来频繁、人员流动频繁、人员成分更加复杂的背景下，给许多不法分子流窜犯罪可乘之机，导致了在人口流动、聚居密集地频繁发生“两抢一盗”侵犯财产类犯罪以及因邻里矛盾、打架斗殴等扰乱社会治安活动等引发的一系列错综复杂违法乱象。由于违法犯罪地区涉及生活区、交通途中以及工作区，很多案件跨越不同城市、不同市县，致使犯罪地点复杂多样，跨区域性质明显。在这种情况下，公安机关在处理该类案件时经常需要解决区域管辖权限问题，办案难度大大增加，使得不法分子借机逃窜，以致无法有效打击。因此加强区域警务合作、建立规范的三地警务合作机制刻不容缓。这必将有利于提升协同打击犯罪的能力，维护区域社会秩序稳定、百姓生活安宁。
3.有利于提升警务作战能力。交通便利、科技发达在推动经济社会快速发展的同时，也引发了各种新型犯罪不断出现，在一定程度上增加了案件侦破难度。而京津冀作为京畿要地，在三地区域合作不断加强的形势下，公安机关无法应对日益复杂的治安防控压力。因此，京津冀三地必须加强警务合作，以便统一指挥、共同行动，最大限度调动、整合警务资源，最终提升三地公安机关警务作战能力，产生1+1+1＞3的效果。具体来说，警务合作能够使三地公安机关通过密切交流以掌握京津冀区域的警情特点，预防监测三地不法因素的发生，把握不法因素的特点，将三区域的社会治安进行扁平化治理，做到一体指挥、协同作战、精准预防、有效打击，真正从根本上提升警务作战能力，从而更好地应对日益复杂的扰乱社会治安的不稳定因素，更好地担负起保卫首都的职责。
二、京津冀社会治安防控警务合作的现状
（一）警务合作的不同阶段
京津冀区域警务合作探索由来已久，其发展过程大致可以划分为三个不同阶段，即探索阶段、发展阶段和深入发展阶段。
1.探索阶段。从20世纪90年代，京津冀跨区域警务合作的概念就已经提出，但是只限于宏观政策意义上的倡议。比较典型的是在1996年，环京七省区市公安机关以维护北京安全稳定的目的，探索实施联防、联控、联动、联打的工作机制。此时期的警务合作雏形已经显现，但是具体合作的领域没有规定，打防对象尚不清晰。这可以说是京津冀早期警务合作的探索阶段。
2.发展阶段。进入21世纪发展阶段，跨区域警务合作得到了进一步发展。例如，2010年9月26日，北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、山东七省区市在京签署《环首都七省区市区域警务合作机制框架协议》，其涉及情报信息、反恐、刑侦、治安、交管、科技等多个领域。除了省级公安机关外，各省区市下辖的市（区、盟、地、县）级公安机关也被纳入合作范围，还成立了环首都七省区市区域警务合作领导小组。此阶段，警务合作的范围更加清晰，主体更加明确，并且设立了专门的警务合作机构，使得警务合作机制更加完善。但是对于警务合作的事务尚不够具体，涉及地域过于广泛而缺乏针对性，专门机构的具体事项规定也不完善。这可以说是京津冀警务合作的发展阶段。
3.深入阶段。近年来，区域警务合作从国家京津冀一体化战略全局和维护首都安全的政治稳定出发，在制度层面上相关部门制定开展跨区域警务合作的纲领性文件——《京津冀警务协同发展框架协议》（以下简称“《框架协议》”）。其规定的警务合作范围更加具体，跨区域警务合作真正从制度层面走向实践层面。具体来说，警务合作范围涉及联勤指挥体系、情报信息系统、反恐防恐网络、治安防控网络、进京通道查控、公安行政服务、警务资源建设、警媒合作宣传，形成了“八个一体”的合作格局。由此可见，当前的区域警务合作机制更加完善，合作的广度得到提升。
（二）警务合作的现实问题
京津冀社会治安防控警务合作虽经三个不同阶段且取得了较大发展，但是对于合作的具体事项的规定仍然较为宏观，机制运行仍面临诸多现实难题。
1.顶层设计有待完善。顶层设计属于上层建筑范畴，是一定经济基础条件下制度、机制的总和。为了保障京津冀协同发展，保卫首都安全，国家长期以来一直在探索新型区域警务合作模式，制定了一系列规范文件。例如《框架协议》从合作对象、合作手段、合作内容等方面进行了规定，为三地警务合作提供了更加明确的规范。
但是实践中，三地公安机关开展警务合作仍然存在于宏观层面，对于“八个一体”内容规定仍然较为宽泛，且各地公安机关对机制的理解并不统一，致使工作配合上存在分歧。如，每项警务开展的目标、运作机制、责任承担、经费负担、监督机制、评价机制等方面尚未明确规定，这给三地开展警务合作造成很多障碍。在这种顶层设计模糊的情形下，三地公安机关的警务合作仅停留在形式合作上，使得合作程度不够深化，仍然是各管各事，实质合作系数不高。甚至由于具体制度缺失，三地在处理某些具体问题时还出现过分干预的问题，因而在某些程度上，警务合作不仅没有在实质上提升警方破案能力，反而增加了警务负担。因此，只有在不断完善顶层设计的前提下才能不断推动微观层面上的实质合作。
2.合作意识有待强化。思想观念指导实践活动。任何一项制度、模式的实行都离不开执行者的协作和配合。同样，京津冀区域警务合作模式的探索也离不开多年来三地公安机关工作人员的有效配合。正是在这种主动合作、主动实践的意识支配下，才使得《框架协议》的达成和一项项实践问题妥善解决。
然而在贯彻警务合作协同机制的过程中，许多工作人员仍然秉持边界思维，将三地地域上的界限带入到工作中来，地方保护主义、部门保护主义观念盛行，给具体开展的警务合作带来阻力。如在案件侦破协作、信息情报交流等方面，某些办案人员仍然会将案件处理主动权和指导权视为首要考虑，将利益得失、责任承担作为合作工作开展的根本指标；又如，当确定某项工作由他地主导的情况下，工作人员在工作配合上仍然以本地领导的意见倾向为第一命令，缺乏全局观念和大局意识。显然，三地公安机关在某些具体工作中存在的合作意识欠缺问题，是造成各自为政和影响区域警务合作顺利开展的重要原因。
3.合作机制有待优化。区域警务合作内容包括监测预警、警情研判、协商讨论、联勤指挥以及效果反馈等多个方面。当前京津冀警务合作模式是一种扁平化的作战机制，其虽然在应对跨区域犯罪方面优势明显，但是随着互联网信息时代的到来，许多新型犯罪不断出现和流窜犯罪高频发生的情况下，传统作战机制在运行的具体阶段上时常出现情报监测不到位、警情研判有误和作战方向错误、指挥乏力等情形。
如在警务监测、警情研判方面，不仅需要各区域内投入足够的监测预警设施，更需要三区域建立统一的大数据警情监测研判系统，以应对日益频繁发生的流窜犯罪。然而京津冀三地未建立统一的警情监测预警系统。一旦出现突发性跨区域事件，就无法及时获取完整的案情资料。又如在协商讨论、指挥作战机制方面，京津冀三地公安机在处理跨区域案件时，对于警情研判、案件调查、案情协商、决策方案、指挥行动等具体工作事项的开展机制也存在缺陷。对于协商机制，三地由于分属不同的行政区域，在处理境域内的跨区域案件时无法在第一时间内确保有效协商；对于案情追逃，由于缺乏大数据支持，无法科学有效地对行为人的流窜地点进行精准锁定；对于指挥作战机制，由于缺乏统一大数据指挥作战平台，使得具体指挥工作效率较低。
4.合作事项有待均衡。社会治安防控工作包括社会治安预防和社会治安控制两个方面内容，因而区域警务合作事项也应该兼顾预防与控制两个方面。事实上，京津冀三地发展具有不均衡性，各地区域特征明显，这决定了三地存在不同的社会治安影响因素。在这种情况下，京津冀社会治安预防工作也应统筹布局，加强预防工作衔接和配合，以形成最大预防合力，防止跨区域违法犯罪事件于未然。
然而，当前京津冀地区警务合作主要围绕案件查办来展开，坐等“报案”后才启动合作程序。这种工作模式由于缺乏对潜在危险因素的事先合作预防，无法从根本上遏制跨区域违法犯罪发生。也因不关注犯罪原因，不深入了解群众需求，忙于打违法犯罪而不愿处理警民关系，就不能从根源上发现问题，无法真正提升人民群众的安全感。
5.警力配置有待调整。京津冀幅员辽阔、人口众多，社会经济活动频繁，社会人员结构复杂且人口流动较大，“两抢一盗”街头犯罪以及其他各种形式的不稳定因素高频发生；而且在互联网时代下，各种以“互联网+”为基础的新型犯罪现象也在不断迭代更新。这种社会形势下，对维护社会治安的公安警力在质量和数量上都提出了更高要求。
然而就当前警力配置情况来看，社会治安防控工作依然主要依靠基层公安干警，而且缺乏专门的跨地警务合作业务分工，使得原本只能勉强应付当地警情的公安干警又要与异地公安合作办案，致使警务合作力不从心和疲于应付。另外，网警建设和信息化能力培训的滞后，也使干警的知识储备无法有效应对新型犯罪治理。
三、京津冀社会治安警务合作的完善
（一）完善顶层设计
针对顶层设计上的不足，应当从框架机制和法律制度两个方面进行完善。
1.框架机制方面。为保障警务合作的顺利开展，应当设立专门的区域警务合作机关来统一处理跨区域警务案件。同时根据《框架协议》，在合作机关框架内下设分管“八个一体”工作的职能部门。各职能部门在警务合作机关的统一领导下，对区域内案件进行有针对的、专门的、扁平立体的指挥处理。具体来说，针对联勤指挥体系，设立指挥作战部，统一指挥跨区域警务案件的处置、预案、应对措施、决策事宜等；针对情报信息系统，设立情报部，专门针对跨区域案件的情报进行监控预警；针对反恐网络和治安防控网络，制定网格管理部，对京津冀区域进行网格化管理，通过科学合理的分析，对区域进行治安等级划分并进行科学的网格化规划，并且在网络部的领导下，下设分层级的网格长，由大网格长到小网格长层级对网格区域内的反恐、社会治安问题进行管理；针对进京通道查控，在所有进京通道中设立进京检查站，定期对进京人员、车辆进行身份核验、安全检查等；针对公安行政服务，设立办事大厅，统一对跨区域政务事项进行办理；针对警务资源建设，设立后勤资源部，对合作机关日常所需以及跨区域警务工作提供技术、物资、配套设施的支持；针对警媒合作宣传，设立宣传部，负责日常警务普法宣传、跨区域警务合作倡议、人员表彰、党政教育等工作。
2.法律制度层面。京津冀警务合作是维护京津冀社会治安的有力之举，为了保障区域警务合作的顺利进行，相关部门需要加强法律和制度层面的建设。通过法律制度建设，一方面保障京津冀公安机关协同办案权力的合法与高效，另一方面限制跨区域不合理的越权行为以及越权行为对人民群众合法权益的侵害，为跨区域警务合作中的权益救济提供依据。因此，需要制定和完善相关法律制度，一是要明确京津冀警务合作相关法律法规的立法目的，即维护区域社会治安稳定、保障人民群众的生命安全、财产利益以及其他切身权益。二是要从立法目的出发明确立法原则，要求区域警务合作秉持合作、高效、公正、合法的原则开展工作。通过明确的法律规定来确保跨区域公安机关办案权力的合法性，具体应当包含合作办案的必要性、协同办案的机构、处罚手段和处罚裁量权以及越权的后果等规范内容。
（二）强化合作意识
针对警务合作过程中存在的合作意识不足问题，可以通过下列途径加以强化：一是以激励促合作。首先，要完善警务合作的激励机制，健全激励对象的筛选和激励机制的运行。在筛选过程中要坚持以人为本的理念，尊重公安干警的个人意愿，通过对公安干警的个人意愿的访谈，将对区域警务合作工作具有强烈参与意愿的干警优先调入警务合作工作队伍中。其次要丰富激励形式，对在执行警务协作任务中表现优异的干警进行精神和物质激励。既要召开表彰大会，对优秀警员颁发荣誉勋章、奖状、证书等形式进行荣誉激励，还要对在协作任务中遵守纪律、积极合作以及对流窜犯罪案件侦破发挥关键作用的干警进行奖金、绩效、升职等激励。二是以考核促合作。要制定相应的考核工作机制，将警务合作事项纳入到考核内容中，具体可以将警务合作案件的参与数量、破案率、与其他部门警种的合作率等作为考核指标。同时要明确考核结果与绩效和职位升迁相挂钩，以此来提升干警参与警务合作的积极主动性。另外，在日常工作中要做好考核工作记录，对每一次警务合作进行实时记录，以保障工作机制得到有力实施。
（三）优化合作机制
为了应对日益复杂的跨区域违法犯罪案件，区域警务合作必须加强大数据科技的研发与应用，以创新的技术手段制定全新的警务作战方案。
1.“大数据+”警务。为了弥补传统扁平化警务工作机制的不足，应对互联网时代下新型犯罪形式的出现，当前警务合作工作机制应当重点加强科技手段的应用及其与互联网大数据的结合，实行“大数据+”警务工作机制来提升警务作战能力。“大数据+”警务是指将最新一代信息技术应用到警务工作中，综合运用大数据、云计算、互联网、物联网、数据分析、视听技术进行指挥作战、情报监测、协商分析，实现警务情报的精准、指挥作战的高效和治安防控的科学。通过实现以科技为核心的警务作战模式，以此来更好应对当前复杂的新型治安形势。
2.“大数据＋”情报监测。情报信息是警务作战的关键，也是区域警务合作信息化改革的第一步。建立科学的情报共享系统，就要以大数据为支撑，健全数据监测、情报共享、情报研判的工作。针对数据监测，要建立数据分析平台对获取的各种情报数据进行存储和分析；针对情报共享，要建立京津冀地区统一的大数据情报信息平台，以克服传统情报沟通机制中因地域限制、情报壁垒、审批制度等因素带来的情报沟通难、效率低以及情报误差问题；针对情报研判，加入事前违法犯罪情报预判分析机制，运用能够识别人员信息的监控系统以及数据分析技术，对重点场所、重点人员进行事前分析，结合近期发生的治安问题，科学总结近期一定时间段内违法犯罪案件的特点，并通过图表形式或者其他方便识别的形式予以展现。
3.“大数据+”指挥作战。要将大数据应用到指挥作战工作中，结合大数据情报共享系统进行大数据指挥和大数据作战。通过大数据、监控设备、定位系统、云计算、警务通等技术手段，对指挥作战全过程进行升级，实现智能可视化的警务合作指挥。在日常警务活动中，根据大数据分析结果，对重点场所、高频治安案件发生地点实时监控；针对人员密集区域，如学校、医院、车站等，实现巡逻日常化，对身份可疑人员，通过人脸、指纹识别或者身份证检查等方式进行身份核验，以有效开展大数据作战预防工作。
（四）重视预防合作
社会治安防控要改变以往“重打击，轻预防”的落后理念，主动探索社会治安问题的预防警务合作。公安机关要加强治安防控的主动预防，完善警情监测预防系统，通过设置监控系统、人脸识别系统、车辆车牌识别系统，重点场所领域监测系统、可疑人员的身份核准与追踪系统等，对社会中潜伏的治安风险问题进行预防和发现。
具体到预防合作方式上，要通过预防机制衔接和预防工作配合两个方面来实现。首先在预防机制上，三地应当根据治安预防工作规律制定和实行相统一的预防工作机制，以防止不法分子利用管理空挡在管理薄弱地区实施违法犯罪行为。如京津冀三地都应加强巡逻队伍常态化，对辖区内进行科学网格规划，并安排警务巡逻队全天候轮班巡逻，实现对每个网格的有效管理。其次在预防工作上，三地公安机关应当根据预防工作需要开展紧密配合，合力消除治安隐患。如一地公安机关发现潜在危险人员实施跨地活动的，应当及时通报异地公安机关将其纳入管控范围，并相互通报警情信息，合力做好治安预防。
（五）调配多元力量
针对当前京津冀警务合作中存在的警力配置单一、应对乏力问题，应当从质量和数量两个方面调配多元治安防控力量。在质量上要加强专业化人才队伍建设。一是要加强对现有警务人员的专业水平提升和知识结构更新，尤其要了解新型互联网违法犯罪的特点和形式，不断提升新型专业技能。二是要注重人才引进，引进信息技术专业人才充实区域警务合作数据平台中心队伍。在数量上要调动多元主体参与治理，实行“五社共治”治理模式，建立多元共治的社会治安防控格局。所谓“五社”，是指社会中五类不同的社会群体，具体指社区、社会组织、社会工作者、社会志愿者、社会慈善资源。通过吸纳不同社会群体力量参与治安防控工作，既能充分发挥社会群体信息来源广、工作方式多样的优势，而且有利于弥补公安干警力量不足的短板，也是公安机关贯彻刑事诉讼依靠群众原则的直接体现。鉴于社会治安防控是一项专业性、政策性较强的工作，在京津冀开展警务合作过程中应当以公安机关为主导，其他参与主体限于提供配合而不能自行开展跨地“合作”，以防止脱离法治化轨道而引发新的不稳定风险。
结语
开展京津冀社会治安防控警务合作是一项涉及政治、经济、法治的综合性工作。在合作过程中要坚持党的领导，立足三地社情、警情特点，既要树立全局意识，也要兼顾地方特点，从顶层设计、组织架构、具体实施等各个方面进行着手和推进。同时在警务合作过程中要注重科技创新，紧跟时代发展步伐，高质量、全方位维护京津冀地区的社会和谐稳定。
文章来源：北京蓝皮书《北京社会治理发展报告（2023~2024年）》
