一 问题的提出
十九界四中全会用“民主协商”来明确协商民主在基层社会治理领域的实施路径，在社会治理体系建设中首次加入了“民主协商”，全会指出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”①。关于“协商民主”十九届四中全会提出了统筹推进基层协商和社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，我们认为有必要深入分析在基层社会治理，尤其是社区场域中民主协商、基层协商和社会组织协商的关系，以推动多元参与的社会治理格局。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央从全新治理理念和顶层制度设计出发，就基层协商民主工作提出一系列新思想、新战略。中共十八届三中全会提出，要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。 2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，专门列出一章部署基层协商民主工作；同年7月，中办国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》，更加具体地对我国城乡社区协商工作提出了工作部署和要求。上述重要报告和文件不仅对新时代社会主义协商民主、基层协商民主进行高屋建瓴的总体制度设计，同时指明了新时代推进社会治理与基层协商民主融合发展的战略方向。特别是随着我国特色社会主义建设进入新时代，基层社会治理面对的环境和诉求更加复杂，化解矛盾纠纷的难度不断增长，迫切需要我们深化对社会主义协商民主特别是基层协商民主制度的认识理解，使之发挥出应有的制度优势和制度效能。“民主协商”和“协商民主”均是多元主体参与的重要途径，目前北京市开展了各类基层社会治理创新的改革实践如“12345接诉即办”、“回天社区治理三年行动计划”，“两件关键小事”，法律层面还出台了《北京街道办事处条例》、《北京市物业管理条例》、《北京市生活垃圾管理条例》等文件，均凸显和推动了党组织、民主党派、政府、居民、社会组织参与基层社会治理的功能，也涌现出一大批先进的协商案例，例如在社区层面均组建的议事会、在区和街道层面成立的协调议事会，为解决社区治理难题做出了突出贡献。
学术界主要从基层协商民主这个议题入手，探讨基层多元主体参与治理的动因、机制及问题。协商民主建设就是要把“完整的制度程序”与“完整的参与实践”结合起来，基层协商民主是人民群众参与国家社会生活的重要民主形式，学界主要针对协商民主的机制畅通性进行探讨，就问题的症结可以分成两种研究范式。一是规范性层面的协商民主的研究，二是操作性维度的协商民主研究。第一，规范性层面的协商民主研究。一些研究针对基层民主协商的文件和条例，对其发挥的效力进行评估，并提出一些改进建议。研究多认为阻碍基层协商民主制度化和法治化的根源在于法律条例过分倾向于指导性，对实践层面的规范意义较弱，另一方面关于基层民主协商的法律和条例过少也是重要问题，例如现在仅有少量法律规范散见于《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》之中，系统提及基层民主协商的仅有2015年中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于加强城乡社区协商的意见》。而为什么造成协商民主不畅、选择性协商的等现象呢？学术界从民主价值观念、法治不健全等几个方面进行了解释。有学者认为基层协商民主机制乏力是制度规范缺乏主体性价值的目标引领而致①，法治是协商民主有效运行的前提②。第二，从操作层面来看，存在目标替代、手段偏离等主要的观点。主要的表现形式就是协商过程和民主参与的形式化③、功利主义占主导地位④等观点，产生目标和手段偏离的主要原因在于多重治理的逻辑，与目标的偏离导致了基层协商民主的困境，由此确立协商行为的秩序，保障协商参与者的权利，控制协商组织者的权力是提升基层协商民主机制法制化的三个目标⑤（何永红，2021）。
目前相关的研究很少将协商民主与基层社会治理关联起来，实际上社会治理的核心就是激发和动员最广大群众的参与积极性，所以在社会治理的创新过程中，积累了大量基层民主协商的经验，既有组织创新也有机制创新，因此有必要从社会治理的角度来阐释分析协商民主的运作机制。本文章以2021年的海淀区H社区、朝阳区S社区、昌平区L社区为调研点，深度访谈街道社区工作人员和居民代表，并发放220份调查问卷（回收有效问卷202份，有效率为92%），了解基层协商民主工作开展情况。通过结合北京市的协商民主经验，系统分析基层“协商民主”与社会治理创新“民主协商”的关系，总结基层社区治理创新中的民主协商类型及其运行机制，并为进一步提升基层社会治理参与活力提出对策建议。
二 基层协商民主参与社会治理创新的实践类型
（一）乡镇街道党委政府主导模式
街道乡镇层面的协商是基层协商民主的重要组成部分，具有承上启下、融会贯通的特殊地位。就乡镇街道职责而言，县级党委和政府围绕涉及群众切身利益的事项确定乡镇（街道）协商重点，由乡镇（街道）党（工）委主导开展议事协商⑥。此外，乡镇街道要围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等，组织有关方面开展协商；要加强对行政村、社区协商活动的指导；跨行政村或跨社区的重要决策事项，根据需要由乡镇、街道乃至县级党委政府组织开展协商①。按照相关的职责和文件规定发现，协商工作的开展大多是那些涉及群众切身利益的大事小事，而这些问题的收集与汇总仅仅依靠政府的力量是不够的，只能发展和发挥群众、社会组织的力量。例如以居住生活空间的问题为例，按照区域划分，平房院落有自己的特点，设施老旧、居住密度集中，诸如此类的特点导致一旦有改造行为，无论是居民自己的改造设施还是政府部门的改造，都会涉及居民的日常生活的生存空间，比如采光问题、居住环境问题，都特别容易发生矛盾。按照群体类型来划分，例如邻里矛盾、涉众型矛盾，尤其是在大型社会事件的发生过程中，会给一些群体带来同样的生存压力，比如疫情、退伍、拆迁、腾退、老旧社区改造等。
近年来，全国各地乡镇街道按照中央要求，积极在社会治理过程中开展基层协商民主的机制创新探索，大到乡镇街道的总体发展和建设规划，小到公共厕所的修建改造，协商几乎无处不在，其主要发挥议事平台的搭建者、规则制定者和秩序维持者作用，通过平台和规则的搭建为社会力量提供问题信息、贡献解决智慧、提升参与积极性打下了良好的基础。如朝阳区D乡以抓牢机制和载体为引领，研究制定《议事协商共同治理办法》《“领导包片包事包实”责任制》《“接诉即办”工作十条》等机制办法，发挥党建协调会、党群服务中心、物业企业联盟、民营企业商会和社会组织联合会等平台作用，融沟通协商与资源统筹为一体，对接居民需求，解决疑难问题。丰台区F街道创新的“掌上四合院”案例，街道党委的统筹和推动下建设了微信群的后台运行系统，后台向每个楼栋的微信群植入机器人，通过收集关键词的方式来发现社区中的问题，进而协调整合内外各方资源、解决线上涌现的民生诉求，激发居民参与活力的同时维护线上参与的秩序。
（二）社区（村）党组织委员会主导模式
社区（村）党组织委员会主导模式是指在城乡基层群众自治制度框架下，由社区居（村）委会运作内外资源，通过自治式的对话议事，解决现实困境和治理难题，形成基层发展共识的工作模式。它与乡镇街道层面协商最大的不同在于社区（村）级协商不是发生在国家政权内部或国家和社会之间，而是主要发生在社会成员之间，是人民群众间的协商，具有很强的自治性。社区主导模式是社区社会力量参与和发挥作用主要场所，群众、积极分子、居民、社区社会组织、专业社会组织、两委成员都是协商议事的主体力量。
如，朝阳区G村是从著名的上访村转变为产业先行和“协商民主”治理机制的优秀案例。首先创新民主协商的主体，在村委会的推动下，成立“老干部协会”、“和事佬协会”、“巧媳妇协会”、“古典家具协会”、“民间文体协会”等多种组织，广泛参与到方案设计和建设实施的各个环节中。当提案设计和建设出现矛盾时，各个协会的负责人出面协调化解，推进工作的有序开展。海淀区H社区制定《社区议事协商办法》，规定协商议事原则、议事范围、参加人员、议事程序、结果运用等事项；昌平区L社区既有定期组织的群众协商座谈活动，如居民代表会、党建协调委员会、12345协商会议、物业协调会等，也有临时针对某项问题的协商会议，每年举办各类协商活动10次左右。
（三）专家参与模式
专家参与模式是指专家学者秉持客观的态度携带各方资源，或直接参与社区治理和社区建设，实现社区的有效治理，是创新基层协商民主的重要路径之一。专家参与的社会治理创新，最大的特点并不在于专家的独特地位，也不同于政府和市场直接的资源注入，而是通过恰当的方式调动居民参与的活力，进而协调政府、市场和社会等多方资源的介入。这种模式不仅能够补充居委会自治能力不足的问题，还能提升小区居民的议事兴趣和能力，也与居民参与公共服务形成良性互动。
如清华大学社会学系与海淀区清河街道联合开展新清河组织实验，从丰富协商治理主体、完善协调沟通机制、提高社区居民自组织水平等方面做了基层协商民主机制创新。具体包括三个部分：第一，议事委员实验。为增加居委会作为法定自治组织的代表性，直接开展实践并创立了一个居民议事委员制度，即从居民之中直接选举出跟党走、有热心的并愿意义务参与的“议事委员”来代表小区居民进行民主协商和议事。第二，物业管理实验，是一项物业管理的社会治理创新。在街道层面成立“物业服务指导中心”，由街道房屋管理、物业管理与社区治理相关职能科室人员组成，负责对辖区内物业管理工作的统筹协调，指导业主大会、业委会成立和换届，规范业委会运作。第三，社区组织实验，是一项扩大社区参与面和提升社区活力的一项实验。公共事务的解决单靠一家一户难以解决，必须有能够代表社区的组织结构进行统一治理，因此建立“社区联合中心”来孵化尽可能多的社区组织来承担特定的职能，以此激发社区活力。
（四）居民自治模式
社会自治模式是指为实现小区公共事务自主参与和自我治理，居民自发成立的各类功能性的议事平台，用以解决社区治理难题。一些社区精英和能人利用自己的闲暇时间和威望，组成议事会，并与其他组织沟通政治和经济资源以解决居民需求，例如南京翠竹园社区的“阿甘”及其创立的“四方联动”议事模式，北京的高碑店也有类似的模式。但是居民自治更多依靠自己以及身边的社会资源，因此面临很多体制性的限制，在接受社会捐赠、人力资源管理方面存在诸多困境，更多依靠那些全身投入于社区建设的居民精英和一些社区领袖。
根据调研，居民自治模式的协商民主体现出以下几个特点：（1）北京市以居民自治推进协商民主活动有良好的社会基础。78.2%的居民表示非常了解或者了解一些基层协商民主制度，70.3%的居民参加过基层协商活动，人均参加次数约为3.2次，其中87.7%的居民表示非常愿意或比较愿意参加协商活动。（2）居民自治模式面临缺少体制认可的可能性。在了解居民对于基层协商民主认知态度上，本研究设计了态度量表，从1分表示非常同意该观点到5分表示非常不同意，具体如下：
从图表中可以看出，居民都倾向于认为政府工作人员会重视自己的想法，且自己的意见值得政府听取，但同时也多认为大多数的公共事务非常复杂、自己不太明白，最好由专家和政府官员来决定，因此在自己对于政府决策有没有发言权一题上出现了意见分歧，同意数、中立数和不同意数相差无几。这正是由于他们缺失对政府工作的了解和必要的协商经验，因而产生对协商治理缺少足够的信任和自信。
从图2中可以看出，居民自治模式协商民主的社区认同度较高。在做好基层民主协商方面，62.4%的居民认为最重要的是党委政府的重视程度，一半左右的居民还认为参与群众的良好素质、协商议题的选择及其针对性、协商程序的规范性和公平性也很重要，而对协商渠道和形式的便利性则要求不高，这也说明广大群众更加看重党委政府的领导能力和水平以及自身的素质，更加看重民主协商的效果而非形式。
三 推进社会力量参与基层协商民主过程中存在的问题及原因
近年来，随着国家宏观制度设计的进一步完善以及各地基层经验的不断汇聚，我国社会力量参与基层协商民主工作取得了显著成效，中国特色社会主义协商民主的基层基础日益夯实，形成一种逐步扩展并影响整个基层社会治理效能的趋势。但我们也看到，基层协商民主的发展状况与新时期所担负的使命相比仍有不小的差距。
（一）社区社会力量参与存在的问题及原因
1.参与主体产生方式不够科学、覆盖面不广
在实践中，大部分的“楼门长”、物管会代表、群众代表都是由街道社区决定的，其人数较少且多是支持街道社区意见的人员，容易产生基层民主协商中参与主体的偏差，再加上部分主动参与协商的群众中不乏“嗓门很高”“意见偏激”的个体，因此，经常出现大多数人置身事外、小部分人意见针锋相对、矛盾激化的现象，不利于问题的解决。此外，目前参与协商的居民主体主要还是基层社会的“精英群体”或“本土人士”，社会转型过程中出现的新群体，如外来人口、农民工、社会组织等，还没有很好的参与进来，这也限制了协商治理成效。
2.不同参与主体之间角色职责定位不清晰
从实际工作中来看，许多街道还没有把自己看作是平等协商中的一个主体，而是作为上级领导机构，协商要么是应对上访投诉“应急管理”，要么只是制定决策时的“补充意见”。而社区还扮演着“准政府组织”的角色，承担着不少基层政府的职能，职责任务多、工作压力大，很多情况下社区应发挥的公共服务和沟通协商功能最后都转变为一种工作任务，在自治协商方面发挥的作用有限。部分社区居民并未充分认识到基层协商民主制度的积极作用和自身的主体地位，或停留在认为政府全包全揽，出现问题就上访投诉等传统思路，或采取置身事外、听之任之的态度，放弃行使权利的机会，这些问题都在一定程度上造成协商民主制度参与主体的缺失，影响了制度效能和社会治理效果。
（二）运行机制方面存在的问题及原因
1.协商议事规则不规范不完善
各街道社区在实际落实上还存在着一定的粗糙性和随意性。如在协商议题的选择上，大部分都是组织者提出，比较缺少“自下而上”的参与，因此，有时不能抓住群众真正关心的问题。在具体的协商议事环节方面，也缺乏标准规范的程序或操作规则，如协商主持人的中立性、信息传递的透明性、发言机会的均等性、意见表达的充分性等等，还缺乏有效的操作规则和程序方法来确保所有参与者都能平等完整的表达意见。
2.协调联动等保障机制不足
基层协商民主和社会治理是系统化的有机整体，但在实践过程中，基层范围内多层次多元协商主体之间相互交流联动的渠道还不够畅通，多层多元协商组织制度间协调性不足。如基层协商和社会治理较为依赖现有政治运行结构，在涉及复杂问题，需要多层级多部门协调时，街道社区的跨层级组织协调能力和资源能力都会受到很大考验，而且经常是各执一词，难以达成共识或执行方案，出现党委政府十分尽力，但群众还不满意的现象。
3.协商成果运用和监督反馈机制不健全
协商成果能够转化为党委政府决策办法是检验协商民主是否成功的重要标志，而在实际工作中，协商成果如何运用和反馈还没有细化的制度要求，甚至存在“合领导心意则用，不合领导心意则废”的情况。同时，协商成果不仅取决于街道社区的落实情况，也涉及社区居民遵守和执行情况，如何通过有效的组织或制度机制推动居民的自觉遵守，也需要进一步研究。
四 进一步完善社会力量参与基层协商民主体制机制的建议
新时代推进社会治理现代化进程中的基层协商民主体制机制创新，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，通过优化和完善基层协商民主的多元主体结构和运行机制，为实现基层社会善治提供有力支撑。
（一）加强党对基层协商民主工作的领导
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。要充分发挥党组织在基层协商中的领导核心作用，引领协商方向、把控协商质量，最大限度保证协商结果与党的路线方针政策和决策部署相一致，最大程度把群众凝聚到党组织周围，最大力度夯实党在基层的执政基础，提高人民群众的幸福感和获得感。
（二）优化多元参与的协商民主主体结构
1.建立健全协商参与者产生机制
要结合本地实际情况，对协商参与者的选择方式、条件要求、权利责任等内容作出明确规定，保证群众的平等参与机会，扩大参与覆盖面。要注重对重点人群的组织动员力度，如威望高、办事公道的老党员、老干部，党代表、人大代表、政协委员，以及基层群团组织、社会组织等，通过他们引领城乡居民和各方力量广泛参与协商实践。
2.明确各协商参与主体的角色定位
要根据街道、社区的性质定位和事件不同属性，将基层协商民主主体涉及的事项进行合理分类，属于政府治理事项的由政府部门负责解决；属于社区公共事项的由居委会、居民或社区有关单位协商解决；属于个人事项，由居民个人自己或通过市场服务解决，避免职责不清造成的“缺位”“越位”“错位”。同时，要通过公正有序的协商实践和实实在在协商效果，切实增强居民的参与感和获得感，更好地激发群众参与的广泛性和积极性。
（三）完善基层协商民主具体运行机制
1.完善协商议事规则和程序
要健全协商议题提出机制，对议题的提出范围、方式、确定程序等作出制定规定，通过网络、微信群、工作人员实地走访等方式了解掌握民情民意，提出真正事关人民群众切身利益、迫切需要解决的问题作为协商议题。要建立健全协商会议规则，如明确主持人选择和主持工作要求，建立相应制度程序，既能保证主持人对协商会议走势的掌控，又保证独立性和中立性；健全发言规则和程序，使每位参与者都能够在具体的协商议事过程中，通过协商对话、讨论交流等方式完整获取信息、自由表达意见，公平公正的达成协商共识。
2.完善协调联动和支持保障机制
要依托党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建立健全多元协商主体互动协调联动机制，加大市区党委政府和职能部门对街道社区协商的支持力度，明确各自参与协商的职能任务。加强对基层协商工作的资金支持，可通过设立社区公共服务专项资金等方式，为基层协商的有效运行提供物质保障。
3.完善成果运用和监督反馈机制
要建立健全协商成果采纳、落实和反馈机制，经过协商取得一致需要落实的事项，协商组织者应当及时协调相关责任部门或责任人落实，落实情况要在规定期限内通过信息公开栏、网站、微信群众等渠道公开，接受群众监督。受政府或有关部门委托的协商事项，协商结果要及时向基层政府或有关部门报告，基层政府和有关部门要认真研究吸纳，并以适当方式反馈。对协商结束后仍持不同意见的群众，协商组织者要继续做好解释说明工作。
五 结语
当前，中国特色社会主义协商民主在基层已经获得多层次、多类型、宽领域、多形式的政治实践探索，许多与公共利益相关的重要问题都可以通过基层协商民主的方式传递民意、汇集民意、整合民意，最大限度地维护基层民众的利益，提高人民对基层公共决策的参与度和满意度。
我们发现利用基层协商民主推进基层社会治理创新的实践已经有了很好的基础，但是在调研中，我们也发现一些问题，尤其是居民自治模式下社区社会力量比较薄弱，主要体现为主观认同方面，一是虽然有较强的参与需求，但很多居民认为自己的意见并不一定能得到体制的认可，实际上就是怀疑参与渠道的合法性。二是缺乏参与动机的合法性认定。尤其是针对一些公共事务的决策，很多居民认为自己提供的建议不够专业不够系统，偏向于依赖政府的行为和决策，这种情况久而久之就会形成参与惰性的局面，居民大事小事都依赖政府来大包大揽。问卷中也发现，广大群众更加看重党委政府的领导能力和水平以及自身的素质，也从侧面说明了这一问题。不管居民自己的建议和见解是否专业，都是在参与的过程中逐渐成熟的，通过参与学会听取别人的意见、通过协商学会达成共识形成最大公约数、通过讨论学习到决策执行中的基本知识。我们相信，随着基层协商民主制度在政治上、理论上和实践的不断发展完善，必将能够在提升中国特色社会主义民主政治制度效能，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴中国梦进程中发挥更大作用。
作者：本文系北京社会主义学院（北京统战理论研究基地）2021年招标课题BJSY2103的阶段性研究成果，负责人为民盟北京市委专职副主委张振军。
文章摘自：《北京社会治理发展报告2021-2022》，社会科学文献出版社2022年8月出版
