【摘 要】扎实推进乡村振兴工作，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕总要求，人才队伍建设是其中的重中之重。在对北京北部部分村落的三年研究中，研究者发现，在治村人才来源上，存在城乡人才的内生培育与外部引入间的矛盾，在人才需求类别上，存在人才需求类别多样化与供给途径狭窄化之间的矛盾，在人才引进机制上，存在治理弹性上的常态化与变通性之间的演绎矛盾。打造人才流动的梯级合作体系，有必要构建多领域人才横向合作体系、多渠道人才纵向培育体系和城乡人才合作优化体系。更好探索乡村振兴的人才支持机制，有必要搭建契合现代农业发展需要的人才队伍体，激活城市人才服务农村的参与热情。
【关键词】乡村振兴，人才工作、城乡合作发展
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，科学谋划“十四五”时期实施乡村振兴战略的思路目标和重点任务，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，对北京率先基本实现社会主义现代化开好局、起好步，具有十分重要的意义。2021年7月，北京市人民政府印发了《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》的通知，详细阐述了北京要走在全国前列、率先基本实现社会主义现代化的远景目标和规划任务。
扎实推进乡村振兴工作，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕总要求，人才队伍建设是其中的重中之重。乡村治理人才是基层建设的一线力量，人才队伍建设关系到乡村振兴战略的实施效果。2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，明确提出构建加快农业农村现代化的人才支撑工作，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党对乡村人才工作的全面领导，坚持农业农村优先发展，坚持把乡村人力资本开发放在首要位置，大力培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业，健全乡村人才工作体制机制，强化人才振兴保障措施。
一、城乡人才结构变化与成因分析
与城市人才对专业化、学历化的更多需要以及更快速的供求关系相比，乡村振兴工作中对人才需求的类型、领域及比例在较大程度上是在常住人口基础上逐渐培育发展出来的，乡村“过疏化”所引发的问题除了人口减少和收入下降外，更具挑战性的则是乡村社会活力的丧失，诸如人口老龄化、村庄公共性衰退等。在近十年来，北京市常住人口的构成伴随城市疏解整治工程，发生了较大的变化调整，常住本市户籍人口的老龄化、空心化与空巢化比例居高不下，常住外来人口越发呈现出郊区化、远郊化生存格局，值得留意这一变化的隐性意义。
以第七次人口普查数据中显示出的外来人口构成数量比看（参见表1），城市功能拓展区比例呈现出逐年下降趋势，而城市发展新区与生态涵养区比例逐年上升，成为常住外来人口的新居住样态，并呈现出17-58%不等的分布比例。
以北京市第三次全国农业人口普查数据（表2）为例，全市范围内，各区均有相当数量比的外来人口，在其构成上，越发呈现出复杂多样的特征，其中包含了村外乡内人口、乡外区内、区外室内、外省以及更多人口来源方面的构成。
调研组以对北京北部、东部近郊行政村陆续三年多的追踪调研过程中不断发现，乡村建设人才支撑过程中尚还存在一系列发展中的不平衡不充分问题，如青年人才短缺、本地户籍人口空心化、老龄化已成为乡村振兴的主要难题。治村能人不足，且存在一定的队伍老化、观念滞后和排外性等，村治思路等有待进一步改善。此外，面对城市人口疏解迁移与返乡热情，农村人口市民化，乡村公共服务空心化、农民个体化、高频流动性、社会组织松散化等困境，探索乡村社会中自下而上的内生性自治组织的培育方式，都需要以更大的决心、更明确的目标、更扎实的措施，走出一条具有首都特色的乡村人才振兴之路。
传统意义上的乡村社会往往是基于亲缘、地缘关系组合而成的熟人社会，随着城乡一体化建设的加速进行，农村人口城镇化或进城务工比例越来越高，而处于近郊区的广大农村地区，也越来越成为城市人改善居住环境的富有吸引力的考虑。当前我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。城乡发展不平衡有经济社会自身规律性的原因，这是我国经济社会发展在一定阶段的必然产物；也有制度性的原因，城乡户籍制度在不同阶段进一步加剧或者固化了这种不平衡。
习总书记也指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行”，必须正确处理好维稳与维权、活力与秩序的关系，充分调动一切积极因素，确保社会既充满生机活力又保持安定有序。乡村振兴的发展路径的讨论上，大量研究都在不断倡导，通过改善城乡关系，发挥城市现代文明发动机的核心作用，辐射带动农村发展。以城带乡、以工促农建设新农村的前提条件是城镇吸纳农村富裕劳动力、辐射带动农村发展的能力必须足够强大。
认识乡村社会人口在年龄、地域、关系与方向上的流动性事实，有助于更好理解乡村社会治理的主体和对象的动态变化特征。我们建议，乡村人才支撑工作有必要在基于城乡人口双向流动的变化下，引导治理理念从“管控思维”到“多元协同思维”的转变，因势利导，深入探索与常住外来人口的合作共处机制。
在上述思路指导下，深入实施首都人才助推乡村振兴战略，有必要认真审视人才培育工作在镇村层级中的几个矛盾性议题，有针对性地给以分类引导，从而构建阶段性与系统性相统一、自主性与规范性相结合、发展性与创新性相整合的人才培育机制。
二、乡村振兴人才工作中的矛盾性问题
2021年第七次全国人口普查数据显示，北京市城镇常住人口为1917万人，占87.5%；乡村常住人口为273万人，占12.5%。与2010年的第六次全国人口普查数据相比，十年来北京市城镇人口增长13.7%，乡村人口下降1% ；拥有大学、小学文化程度的人口呈上升趋势，拥有初中、高中文化程度人口呈下降趋势。上述数据不断显示，在城乡人口比例不断朝着城镇化方向推进过程中，越发递增的城市人口比例对京郊农业与农村发展议题带来更多挑战。在加快构建新发展格局的背景下，充分发挥农业农村在服务首都功能建设中的保障地位，不断构建“以大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”的发展方略是立足首都功能优势建设乡村振兴人才工作的重要战略背景。
以加强党的领导为根本保障，统筹发展和安全，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，高质量推进农业农村现代化、乡村治理体系和治理能力现代化建设成为首都乡村振兴战略的指导思想。
在城乡发展二元结构背景下，乡村振兴战略中的社会治理内涵主要包括两层含义，一是乡村社会秩序形成与维持的途径和过程；二是乡村社会发展的实现路径和过程。也就是说，当前着力打造的党建引领下的三治融合发展模式既包含着秩序的稳固与协调性内涵，也包含了打破现有秩序中存在的不合理性并探索更好有助于乡村社会发展的思路与做法。尤其是在当前城乡人口高速流动的情况下，传统乡村社会蕴含着的礼俗秩序、熟人社会等格局正在被人口流动的事实格局所打破，村治主体的稳定性与治村思维的应变性都在遭遇多重发展逻辑的考量，在乡村振兴美好愿景的落地实现过程中，有必要看到其中几个主要矛盾的挑战，以便推出扎实有效的政策引导举措，循着治理规范与治理事实间循环性上升的工作路径，不断破解更多难题。
首先，在治村人才来源上，存在城乡人才的内生培育与外部引入间的矛盾。以2016年第三次全国农业普查数据为例，北京市农业生产经营人员的老龄化、低学历化状况依然严峻，其中在全市11566个农业经营单位，53万农业生产经营人员的构成中，女性占比24.5万人，年龄35岁及以下的5.3万人，年龄在36至54岁之间的26.2万人，年龄55岁及以上的21.5万人，受教育程度上，初中为57.6万人；规模化农业经营人员（包括本户生产经营人员及雇佣人员）14213人，其中年龄35岁及以下的1613人， 36-54岁之间的8570人，55岁及以上的4030人；农业经营单位人员10.7万人，女性4.4万人，年龄35岁及以下的1.8万人，36-54岁之间的6.3万人，55岁及以上的2.6万人。
与城市空间中依托制度性的治理规范，随时调集吸引治理人才的开放流动状况有所不同，乡村社会治理的前提基础更多依靠熟人关系取向中“法治、德治与自治”三者的调和，也就是说，在法制的刚性约束前提下，德治与自治的顺畅实现，往往是在不同村落的人事物关系演绎组合基础上得以达成实现，村治主体的人员构成体系中，既需要涵盖熟识村落实际的本地村民，又需要吸纳更多带有开放性思维的治村专才和常住新居民，引领乡村社会的变迁发展。
其次，在人才需求类别上，存在人才需求类别多样化与供给途径狭窄化之间的矛盾。从表3中的农业生产经营人员主要从事农业行业的分布构成上看，不同行业在全市范围的人员分布比重与其在城市功能分区的分布与人口分布和人口密度之间是存在较大比例差距的。从人口分布看，城市功能拓展区常住人口289.8万人，占28.93%；城市发展新区常住人口582.0万人，占58.1%；生态涵养区常住人口129.7万人，占2.97%。从人口密度来看，农村地域人口密度644人/平方公里，城市功能拓展区人口密度3173人/平方公里，城市发展新区人口密度952人/平方公里，生态涵养区人口密度152人/平方公里。在各乡镇中，镇区人口密度4699人/平方公里。
城市化生存空间中，人、事、物的组合关系十分丰富多样，这也让城市中的人才流动便捷高效。但在镇村一级中，受限于村落熟人关系思维的影响，往往存在弱村吸引不到人，强村排斥人的棘手现象，容易滋生短视主义、功利主义甚至团伙主义等主张，让村落发展遭遇比较大的眼界挑战，以至于派生出人事关系上的守旧排外与开放创新之间的两难问题。
第三，在人才引进机制上，存在治理弹性上的常态化与变通性之间的演绎矛盾。乡村日常工作是“麻雀虽小，五脏俱全”，人事关系上呈现出村落特色的治理基础，任何政策引导意义上的改变进入村级实践环节，往往需要花更多力气考察其“落地”基础与实际状况，才能准确评估政策执行情况。因此，既需要构建规范性的约束机制，又有必要加大治村机制的开放性与包容性力度，让更多人才得以畅通流动，支援乡村建设。
2021年，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出，“延续脱贫攻坚期间各项人才智力支持政策，建立健全引导各类人才服务乡村振兴长效机制。”为此，应进一步深化人才培育实践，破除制约乡村治理人才培育的体制机制性障碍。同时，针对以往乡村治理人才培育存在渠道单一、培训对象有限等现象，应多形式多渠道拓展乡村治理人才的培训范围，把外出务工人员、高校毕业生、退伍军人等有意愿参与乡村治理的各类人才，纳入到培训范围之内，充实基层治理力量。
三、打造人才流动的梯级合作体系
基于上述几个矛盾性问题的分析，在乡村振兴战略背景下，有必要从乡村社会不同发展阶段的实际出发，遵循乡村社会发展的规律，着力构建以乡镇党政人才队伍为引领，以治村带头人为主体，在统筹各级各类人才队伍建设方面谋划布局，打造各专门人才队伍的高效合作机制，如农业经营管理类人才、社会工作服务类人才、法律法规与道德宣传类人才等。
走中国特色社会主义乡村振兴道路必须“坚持城乡融合发展。坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”
农业发展推动了城乡分离。马克思、恩格斯提出，农业劳动生产率制约着农业和工业之间社会分工的发展程度，决定着农业人口向城市和非农产业转移的速度和规模。
城乡的尖锐对立造成了乡村衰退。 马克思和恩格斯认为城乡分离是生产力“有所发展但又发展不足”的结果，因此存在着诸多消极影响。特别是对于农村来讲，由于城市及其工商业部门的巨大汲取力，往往从农村中吸走了最强壮、最有知识和能力的农业劳动力，进而使得“农村日益荒凉”。第五，人类社会必然由城乡分离走向城乡融合。马克思和恩格斯基于生产力与生产关系相互促进的辩证关系，提出城乡融合的两个前提条件是生产力高度发展和消灭私有制。
只有当要素可以在城乡间自由流动时，城乡空间上单位要素的产出才能保持一致，要素配置实现最优，农业农村现代化与城市经济现代化实现效率上的同步一致，城市的各类要素才能流入乡村。关键是要打破要素从城市向农村流动的体制和机制障碍。 积极落实城乡在人才、土地、资金、技术方面的各项制度安排，推动优质要素向农村流动。
必须建立城乡统一的要素市场，进一步扩大要素在城乡之间的自由流动。
1.多领域人才横向合作体系
在村落熟人关系的行动逻辑基础上，受限于村落资源的差异性与丰富性程度的不同，有必要体系化构建乡镇层级的多领域人才横向支持平台，以帮助实现各专门领域人才的优势互补与合作交流机制。
依托首都人才资源优势，在农业、工商业、医药卫生、法律、教育等领域搭建人才交流平台，让每个村落的局部力量升级为跨村合作交流力量，更容易实现多领域的齐头并进式发展，共同提高农业生产与经营、法律法规、医疗保健、教育与社会保障等各个层面的共同提高。实现乡村人才治理队伍体系的强大是乡村振兴的重要内容。
2.多渠道人才纵向培育体系
以自然村为基础的村落空间布局，在自然资源与人文社会资源的分布构成上，往往显得分散有余而凝聚不足。构建循序渐进式本地人才与跨村人才的教育培育、宣教与培训体系，有助于化民成俗，促进村落发展性观念的逐步养成，以吸引更多优秀人才肯于回归村落、创造村落价值实现的共享共荣空间。
截至2020年底，我国农村返乡创业人员约1000万，加上种养户、工商户等，新型职业农民总量超过2000万，新农民较年轻，且乐于学习，估算可催生百亿元的农民职教培训市场。基于此，建立青年学生开展社会实践、志愿服务、入村实习、轮岗工作可有力激活村外资源，对本村居民也有很好的示范带头作用，与此同时，建立契合村落实际的教育培训体系，也更有助于以合作促交流、以合作促发展局面的逐步形成。
3.城乡人才合作优化体系
以北京地区人才密集但发展并不均衡的实际状况出发，构建城乡人才互通有无的互助合作体系，更有助于城乡居民优势互补、共促共荣。在城乡人口加速流动背景下，传统属地化管理经验模式不断面临人户分离的治理挑战，城乡人口互换居住，逐渐变成一种新的居住样态，有必要基于村落资源人口构成的情况，给以适当的人才支持政策。
在基于村级常住外来人口实际情况的摸底基础上，动员其积极依靠各自的专长优势，如在生态农业、环境保护、智慧服务、养老服务、艺术创作、民间工艺、教育培训等方面，贡献力量，服务乡村，并给以一定的鼓励支持，将会极大激活并吸引城乡居民的良性流动与循环，打破村级治理思路的封闭局限，让更多人事物的资源得到重组整合。当然，在制度设计层面上，既要树立以民为本的多样化、包容型人才培育理念，努力构建包括弱势群体在内的多元主体参与乡村治理，又要构建好纪律监督约束机制，以党建为引领，确保乡村人才工作的良性有序发展。
四、探索乡村振兴的人才支持机制
在“十四五”时期全面建设社会主义现代化国家新征程的时代背景下，北京市以建设国际一流和谐宜居之都为发展方向，在三农工作上，更是把“促进城乡经济循环、释放农业农村投资空间和需求，发挥农村战略后院功能，深化供给侧改革、深化生态涵养区和平原区结对协作，强化以工补农、以城带乡，加快形成新型工农城乡关系，推动城乡融合发展走在全国前列，打造农业高精尖的北京板块，建设智慧农业，赋能农业实现跨越发展”作为农村工作中的重中之重。
2021年8月，北京市人民政府印发了《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》的通知，在人才振兴支撑方面，围绕“谁来种地”“谁来振兴乡村”问题，明确提出了“本地培养”和“引进输入”相结合的乡村人才振兴倡导，以适应农业农村现代化对高素质人才的需求。一方面，大力培育农村实用人才，有利于从中长期发展角度，系统规划高素质的农民队伍；另一方面，建立城市人才引进机制，有助于更快速地促进城乡人才的流动与互为补充、互通有无。有力实现人才支撑体系中“系统性与阶段性相统一、自主性与规范性相结合、发展性与创新性相整合”的乡村振兴之路，让“党建引领人才发展高度、专业引领人才培育深度、社会引领人才孵化广度”，推动乡村各领域人才规模不断壮大、素质稳步提升、结构持续优化，各类人才支持服务乡村格局基本形成，初步满足实施乡村振兴战略基本需要。
1.探索契合现代农业发展需要的人才队伍
以高质高效农业生产体系建设为牵引，有必要搭建农业生产所需的现代农业管理人才、教育培训人才、农作物种植专才、能工巧匠和手工艺传承人等。乡村人才队伍建设不应被简单化理解为从中央到地方的上传下达式基层行政执行与工作落实部门，而有必要探索更好促进乡村人才内生发展的培育机制，而内生发展治理机制的形成很大程度上影响到乡村人才工作的效率与品质，影响到参与其中的每位居民的切身利益。更好搭建属于每个村落实际状况的工作联动与综合治理机制，有必要继续探索多样化的人才培育机制、跨村互助合作机制与农事运行管理机制。如能搭建高效灵活的农村实用人才组织机制，势必是有助于孵化、培育和带动内生型农业生产创新能手和组织管理队伍的出现。
针对基层干部队伍年龄偏大、经验偏保守、对新局面新变化应变能力有限等问题，有必要建立多样化的村干部能力与素质提高的培训机会，打造具有一定年龄跨度的多样化村级治理人才培养体系，加大人才引进力度，坚持乡村干部队伍年轻化、知识化、科技化的原则下，扩大乡村干部的选拔范围，从大学生村官、致富能人、退伍军人、返乡创业人员、现代乡贤以及常住外来人口共同参与乡村社会治理。通过构建考核奖惩一体化的制度设计，建立激励机制和纠错机制，激励村中敢于担当、踏实干事、不谋私利的干部树立工作动力与信心，完善考核奖惩制度。
2.激活城市人才服务农村的参与热情
充分回应城乡二元体制差异带来的乡村社会治理的结构性难题，有必要发挥首都北京的功能优势与示范地位，推进城乡一体化建设，以城带乡，以工促农，探索更好激活集体土地与更好发挥城乡互助集体经济功能的政策机制。
与城市社区公共服务的密集化、集中治理的环境有所不同，乡村社会治理的难点恐怕也在于人口、资源环境的稀疏分散，由此引发的是公共服务成本过高，市场过窄与需求的异质性高等特点，打造多元乡村治理结构，吸引更多社会组织、企业力量、科技人员、民间艺人、年轻学生等参与到乡村经济振兴、文化振兴与社会治理工作中来，激活与调动村内闲散村民力量、常住外来人口力量，协同参与乡村共治工作，均衡社会治理结构的内在关系，将会打造更为丰富开放的乡村治理人才队伍体系。
人才是经济社会发展的第一资源。一个能人可以振兴一片乡土。乡村振兴离不开热爱乡土的带头人。打造乡村人才队伍，就是为乡村振兴播下能够形成星火燎原式乡村繁荣局面的种子。人才路径，是实现乡村振兴“以一当百”效应的重要路径。一是改造、巩固和建设好乡村党支部，搭好乡村振兴的班子，为乡村实现良好治理打下组织基础。
人才是实施乡村振兴战略的智力保障，更是乡村文化振兴的关键因素，乡村人才是实现乡村文化振兴的中坚力量。实施乡村文化振兴，要强化乡村文化供给，在乡村社会营造良好的文化氛围，提供丰富的文化生活，让乡村之外的人愿意来、留得住。近年来随着乡村青壮年劳动力大量涌入城镇务工，种地能手、能工巧匠、民间艺人、乡村教师、乡村文化人等优秀人才也不断流失，致使乡村出现了人才奇缺，技艺断档……目前乡村人才的缺失与振兴人才需求之间确实存在较大的矛盾，解决这一矛盾需要国家、乡村双向推动。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。新时代党和政府更注重人文关怀和对人才的培养，国家人才向乡村基层流动的用人导向明显。以县委书记、乡镇干部、村干部、乡贤、志愿者为代表的人才管理队伍，需要对乡村文化振兴工作有着清晰、明确的认识，从观念上进行思考和突破，探索乡村人才培养、引进的新模式，加强基层干部的选用和培养，积极培育乡村知识阶层，引导人才回乡，
总之，现有村治主体，在熟人关系的演绎中，往往存在不同程度上的治理资源内部循环状况，如能根据乡村社会构成的实际情况，综合考虑土地资源、人口构成、居住方式、发展形态与村落文化间的异同之处。打造一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，势必在新的历史方位，探索出乡村人才队伍构建的新契机。
文章摘自：《北京社会治理发展报告2021-2022》，社会科学文献出版社2022年8月出版
