摘 要：本文以首都社区防灾减灾能力全面提升为导向，基于综合减灾示范社区的发展与现状，阐述了北京城市区域综合减灾社区的建设情况与取得成效。通过首都风险事件调研与事故案例分析，凝练总结了典型风险事件特征，明确了与基层社会密切相关的危险因素与风险清单。同时，面向社区韧性能力提升，结合首都典型事故特征及风险演化趋势，提出关于首都社区韧性能力建设方面的思考与建议，以期从实践应用层面为首都社区防灾减灾提供支撑。
关键词：社区风险防范 韧性社区 安全社区
一 社区风险防范与韧性能力建设背景
（一）我国社会治理的历史演变与发展概况
当今世界正处于“风险社会”时代，社会领域的风险问题直接关系到人民群众的切身利益和获得感、幸福感、安全感。纵观我国社会治理发展历程，如图1所示，其历史演变与我国的社会经济发展阶段和特定的历史条件状况密切相关。随着我国市场化改革的深入和城市化进程的加快，我国社会风险日趋多元化与复合化，面临的基层社会矛盾和治理难题日益凸显，城市安全发展和风险防范面临巨大挑战。
党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》总结了党的十八大以来党和国家事业取得的历史性成就、发生的历史性变革，指出了改革开放以后，我国人民生活显著改善，社会治理明显改进。随着社会的发展与进步，我国对社会治理模式不断探索、实践与改进，逐步深化与完善社会治理，形成的中国特色社会主义社会治理体系具有丰厚的历史内涵与鲜明的时代特征。当前，中国社会治理处于繁荣昌盛阶段，中国特色社会治理日渐成型。
（二）首都社区综合风险防范的总体格局
1.社区综合风险的形势特点
随着城市化进程的发展，外来人口的迁入、新兴产业的形成，部分农村社区将转变为新的城市社区，也会有新的社区从无到有逐渐建成。面临灾害时，社区是人员伤亡、社会和经济失调、环境破坏等后果最直接的承受者，更是应对突发事件迅速响应与恢复行动的中心。在应对社会综合风险时，社区面临的灾害风险多种多样，物理空间的各类地上建筑、地下空间、公共设施与社会空间的高密度、高流动性、高异质性的各类人群交织作用，在一定情况下关联耦合，甚至会带来更大的次生、衍生危害，尤其是作为新兴城市化地区，社区将面临更多的不确定性。社区作为承灾载体，在地震、台风、洪灾、公共卫生事件等外部风险的作用下，呈现较为明显的脆弱性；同时，其作为风险的潜伏和聚集地，内部“人-事-地-物-组织”等固有风险要素耦合关联, 具有灾害风险种类差异性大和风险因素耦合关联性强等特点。
2.首都社区综合风险防范存在的薄弱环节
（1）社区综合风险防范能力不够充足
国内综合风险防范重点关注于地质灾害、重特大事故、地震、洪涝、社会安全等方面，然而，对于社区这种包含多事故类型基层单元的研究还处于起步状态。鉴于综合风险的形势特点，由工矿商贸事故、道路运输事故、液化石油气爆燃事故和外力管线破坏等典型事故导致的次生衍生事件，在造成火灾、爆炸、停水停电等影响的基础上，通常同时导致人员伤亡、财产损失和环境破坏，使社区整体安全受到威胁，社区作为各类灾害事故的承灾载体，其综合风险防范能力亟待提升。
（2）相关理论与实践研究缺乏系统性
当前，已有研究多从单一维度的事故链角度去分析事故的发生过程，而忽视了风险因素间的耦合作用，对风险因素耦合作用和耦合风险值度量的关注较少。此外，对于风险情景构建研究而言，其情景态势发展与演化尚处于定性分析阶段，仅局限于对情景态势发展及演化内涵、外延以及流程等方面的讨论和分析，在社区风险情景分析推演技术方面，如情景分析中各要素的耦合作用模型、推演技术中的情景再现等关键技术，目前还处于起步和探索阶段，相关理论与实践研究需进一步深入。
3.社区治理在应对社会风险时的努力方向
近年来，北京市围绕重点行业、城市社区和社会环境等领域作出一系列重大部署和安排，相继开展了交通综合治理、农村人居环境整治、绿色社区创建等行动计划，取得了显著成效。
社区作为社会运行的基本单元，其风险治理是社会治理能力的核心体现。建立以人民安全为中心的社区风险治理机制，提高社区公共服务水平，成为新形势下社会治理的一项重要内容。此外，社区作为风险治理的主要阵地和前沿哨口，更是风险后果的直接承担者与第一时间救助的主体。推进面向社区的安全风险治理，是当代城市可持续发展的迫切要求。此外，社区在灾害与威胁面前首当其冲，直接决定城市的总体防灾减灾水平。将韧性理念与社区建设相结合来构建韧性社区，可从基础层面提升社会应对危机的能力，有效弥补传统灾害管理体系的局限性。
（三）首都风险事件调研与事故案例分析
为进一步明确与基层社会密切相关的危险因素与风险事项，本报告调研与分析了本年度首都典型风险事件与各类生产安全事故案例，结合数据趋势，进行风险特征研判分析，数据主要来源于北京市应急管理局。
1.总体情况
截至2021年11月底，在北京市公开的生产安全事故警示通报中，本年度1月至10月的各类生产安全事故和部分典型事故累计分别为353起、86起。在各类安全生产事故中，工矿商贸事故、道路运输事故、铁路交通事故和生产经营性火灾事故分别发生77起、265起、10起和1起；其中，道路运输事故占所有各类安全生产事故的比例为75.07%，道路运输事故趋于高频化。在部分典型事故中，工矿商贸事故、液化石油气爆燃事故、外力管线破坏事故、火灾事故和道路运输事故分别通报46起、20起、14起、2起和4起，其中，工矿商贸事故导致人员死亡的数量最高，累计54人，工矿商贸事故造成的事故后果严重程度最高。
2.各类安全生产事故特征
在本年度1月至10月通报的353起各类生产安全事故中，不同月份发生的事故种类、数量与频率，事故造成人员伤亡后果的严重程度等特征如图2所示。数据显示：2月、9月和1月发生的各类安全生产事故数量最少，依次为7起、21起和29起，分别导致7人、22人和30人死亡，如表1所示。
其中，工矿商贸事故和道路运输事故每个月均有发生，累计事故数量分别占各类安全生产事故的21.81%和75.07%，导致人员死亡数量占各类安全生产事故的22.37%和74.21%。基于事故发生频率与后果严重程度，不同事故风险等级由高至低排序依次为道路运输事故、工矿商贸事故、铁路交通事故、生产经营性火灾事故。
3.部分通报典型事故特征
在本年度1月至10月通报的86起部分典型事故案例中，不同月份通报的典型事故种类、发生频率及影响情况等特征如图3所示。数据显示：工矿商贸事故和液化石油气爆燃事故每月均有发生，外力管线破坏事故次之，三种类型事故占通报典型事故的比例分别为53.49%、23.26%、16.28%。其中，工矿商贸事故导致人员死亡的数量最高，累计54人，工矿商贸事故造成的事故后果严重程度最高；液化石油气爆燃事故造成人员伤害数量最多，累计54人；外力管线破坏事故影响居民/企事业单位数量高达近30000户/家，外力管线破坏事故造成的事故影响范围最广，以上三种典型风险事件的后果影响情况如表2所示。
二 综合减灾示范社区和安全社区建设现状分析
（一）社区综合风险防范水平体现的主要载体
1.国际安全社区
安全社区是世界卫生组织近年来在国际上推广的社区建设项目，自2002年我国首次引入安全社区理念并结合中国国情开展试点工作以来，截至今日，中国内地已建成120家国际安全社区，分别占全球（417家）和亚洲（223家）国际安全社区数量的28.7%和53.8%。经过近20年本土化落地，现已成为保障人们安居乐业、社会和谐稳定的基础。其中，北京市于2004年正式在朝阳区望京、亚运村、麦子店及建外四个街道开展创建“国际安全社区”工作，截至今日，北京市共有32家单位获世卫组织“国际安全社区”认证，占我国内地国际安全社区数量的26.7%。
2.全国综合减灾示范社区
自2008年全国各地开展全国综合减灾示范社区创建活动以来，我国社区防灾减灾能力和应急管理水平不断提高，城乡社区居民防灾减灾意识和避灾自救能力持续增强。截至2021年11月30日，应急管理部共公布了十四批全国综合减灾示范社区名单，除2008年第一批和第二批数据未检索到之外，全国共14511家单位入选全国综合减灾示范社区，总体情况如图4所示。其中，首都地区获得“全国综合减灾示范社区”称号的社区数量占全国各地获得此称号社区总数的3.78%；2010年入选全国综合减灾示范社区的单位数量比例最高，数据显示其占比6.29%；2011年入选全国综合减灾示范社区的单位数量较其他年份多，高达70个，近年来新增数量相对稳定。
（二）北京市安全社区建设工作成效
1.北京市总体情况
截至2021年11月30日，根据北京市应急管理局网站公布的北京市安全社区及综合减灾示范社区相关数据进行分析发现，北京市城市区域综合减灾能力与安全管理水平稳步提升，其综合减灾社区建设总体成效见表3。其中，北京市累计32家单位获得国际安全社区称号，151家单位入选北京市安全社区（包含2020年度），1509家单位获得北京市综合减灾示范社区命名（包含2021年度），565家单位获得全国综合减灾示范社区称号（包含2020年度）。
2.北京市各区具体情况
根据2021年统计，总结2008年-2020年度北京市全国综合减灾示范社区区域分布数据如表4所示，如以入选全国综合减灾示范社区单位数量为分界线，区域分布呈现两个集群，一个集群是由东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山构成的中心城区；另一个集群是由顺义、通州、大兴、房山、门头沟、昌平、平谷、密云、怀柔和延庆区构成的非中心城区。北京市各区域全国综合减灾示范社区数量分布见图5，中心城区全国综合减灾示范社区的区域分布密度及总体数量均高于非中心城区，其中，东城区、西城区、朝阳区、丰台区、石景山区和海淀区的全国综合减灾示范社区数量分别占北京市全国综合减灾示范社区数量的10.3%、10.1%、11.2%、8.5%、7.4%和8.7%，六个城区的总数量高于非中心城区12.2个百分点。
（三）以中心城区为例的全国综合减灾示范社区统计情况
1.中心城区总体情况
从中心城区全国综合减灾示范社区总体情况看（见图6），东城区、西城区、朝阳区、丰台区、石景山区和海淀区入选全国综合减灾示范社区的单位数量分别为58个、57个、63个、48个、42个和49个。其中，东城区全国综合减灾示范社区覆盖率最高，为32.77%；其次是石景山区，覆盖率为27.45%；再次是西城区，覆盖率为21.84%；随后是丰台区、海淀区和朝阳区，全国综合减灾示范社区覆盖率为11.71%、10.75%和7.94%。通过数据分析，北京核心城区、中心城区和其他十城区的社区平均综合风险防范能力依次减弱。
2.各中心城区具体情况
通过对2009年-2020年各中心城区全国综合减灾示范社区具体分布数据进行分析发现，北京市中心城区各街道的综合防灾减灾能力和应急管理水平存在一定的差异（见图7）。
整体来看，以街道入选全国综合减灾示范社区的单位数量比例为参考，其中，朝阳区团结湖街道的平均综合减灾能力最高，所属社区均完成全国综合减灾示范社区建设，其次是石景山区五里坨街道和东城区交道口街道，其完成全国综合减灾示范社区建设的比例分别占所属街道的80%和57.14%。结合具体数据各中心城区综合减灾能力较突出的街道情况如表5所示，在入选全国综合减灾示范社区的单位数量方面，西城区新街口街道、丰台区太平桥街道和石景山区广宁街道获评单位数量最多，均有9个社区。
三 首都社区韧性能力提升发展的建议
为全面推进城市公共安全防范与社会风险综合治理，在城市防灾减灾发展基础之上，考虑结合首都典型事故特征及风险演化趋势的社区韧性能力建设能够有效提升基层治理水平，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。本报告面向社区韧性能力提升，基于首都社区综合风险防范状况与典型风险事件特征，提出关于首都社区韧性能力建设方面的思考与建议，以期从实践应用层面为首都社区防灾减灾提供一定参考。
（一）深入综合风险防范研究，推动理论与实践深度融合
我国不同历史时期对安全的认识与研究大体经历了“事故预防－风险控制－韧性建设”三个阶段，对于社区综合风险防范，国内外研究在社区脆弱性消减和社区应急能力建设方面均有一定成果，形成了一系列相关的定性化、定量化方法，多种相关技术手段也应运而生并被应用到社区风险治理当中。其中，许多学者对韧性社区开展研究，在服务管理体系、社区组织形式、应急体制机制、风险评估框架和韧性治理模式等方面的相关研究为韧性社区规划及建设提供了策略与建议支持，但目前首都韧性社区建设处于深入探索阶段，其基础理论与实践研究亟需系统性深入与融合。
（二）精准研判风险演化趋势，优化防灾减灾力量布局
社区作为风险的潜伏和聚集地，其风险因素高度汇聚且复杂耦合关联，需要借助于相关经验和理论模型对风险因素进行多维度评定，以此对复合风险的发展方向和演化态势进行分析与预判；与此同时，可依托大数据分析、人工智能等技术精准研判风险程度的动态变化情况，一定程度上解决由预警系统误报漏报引发的不必要的社会风险问题，进一步提升社区治理的精细化程度；在此基础上，立足于社区综合风险防范，结合突发公共事件情景特征，智能优化防灾减灾力量布局，为后续韧性社区建设工作的持续开展奠定基础。
（三）探索社会力量参与模式，形成互助互救强大合力
为保障居民和外来人员的生命财产安全、有效预防和妥善处置各类突发事件，各类社区应急预案应运而生。然而，由于消防救援队伍的改革转制，其职责任务拓展增加，由“单一灾种”向“全灾种、大应急”转变，救援力量容易被摊薄。在掌握科学的救护知识基础上，民间互助互救形成的救援辅助力量对于提升防灾减灾救灾成效意义重大，探索社会力量参与模式可以有效缓解基层消防救援力量不足的困境，也可以一定程度弥补政府救援的空缺。此外，在培育民间力量的同时，应规范各类辅助力量并健全政府指导机制。
文章摘自：《北京社会治理发展报告2021-2022》，社会科学文献出版社2022年8月出版
