摘要:千龙智库以千龙网大数据全媒体舆情信息技术监测平台为依托，覆盖16+1个区及所辖街乡镇，深入研究首都城市治理网络舆论情况发现，2021年度首都城市治理网络舆情呈现治理与发展相互映衬、相互促进的共生态势，公共服务、生态环境、道路交通、市容市貌、物业管理等领域网络热点集中，海淀区、朝阳区和东城区成为舆论热度较高区域。综观全年首都城市治理网络舆情特点，其呈现创新政策破解社会治理困境、接诉即办立法深化主动治理、标志项目举措促进民心归属、执法落地保障社会治理成效、五子”联动率先驱动系统治理等五大典型特征。值得关注的是,因疫情防控精准化不足、政策落地执行波及面广、后疫情时代小微企业发展困难等，大量次生舆情发生。同时，公共服务舆情、民生类舆情、区域舆情均呈现新苗头、新趋势、新规律。未来首都城市治理工作应建立“民情+舆情”数治思维，推动整体联动、齐抓共管、多元共治，推进“人感城市”建设，为构建城市基层治理新格局，打造政社协同治理共同体，进一步深化改革、扩大开放、推动经济社会高质量发展提供新探索、新方向。
关键词:城市治理 网络舆情 “五子”联动 多元共治 人感城市
千龙网大数据全媒体舆情信息技术监测平台显示，2021年1 ~12月,首都城市治理相关网络舆情数据17364223条。监测范围覆盖平媒电子报、网络媒体、微博、微信、客户端、短视频、论坛、贴吧及人民网地方领导留言板，地域范围覆盖全市16+1个区及所辖街乡镇，研究范围包含首都城市治理公共设施、生态环境、市容市貌、道路交通、街面环境、物业管理、邻里生活、公共服务、农村管理、扰乱秩序、公共安全等11个大类内容。本报告通过网络舆情视角，以系统治理思维研究2021年首都城市治理网络舆情概况、五大特征和六大问题，提出首都城市治理能力提升的三点建议，为首都进--步深化改革、扩大开放、推动经济社会高质量发展提供新探索、新方向。
一、2021年度首都城市治理网络舆情概况
(一)首都城市治理年度网络热词
千龙智库全媒体舆情信息技术监测平台显示，2021 年度网络舆情热词呈现治理与发展相互映衬、相互促进的共生态势( 见图1)。其中，“街道”“社区”作为城市治理基础单元，在“改造”“ 接诉即办”“ 我为群众办实事”等核心理念带动下，实现优化治理向高效能治理的主动跃升;“ 五子”联动是首都构建新发展格局的重要举措，“两区”“国际科技创新中心”“国际消费中心”“数字经济”“ 供给侧结构性改革”“ 京津冀协同发展”等多项政策叠加赋予北京难得的发展机遇，成为首都进- -步深化改革、扩大开放、推动经济社会高质量发展的新探索、新方向。
(二)首都城市治理网络舆情走势
从网络舆情走势看，首都城市治理规划成为提升舆论热度的重要因素。1月,北京市第十五届人民代表大会第四次会议开幕，会议审查的《北京市.国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标纲要(草案)》引发舆论聚焦;4月，《北京市推进京津冀协同发展2021工作要点》发布，舆论集中关注2021年北京重点工作; 7月,北京印发《推动城市南部地区高质量发展行动计划(2021 -2025年)》，规划提升城市南部地区综合承载能力;同月，中国共产党北京市第十二届委员会第十七次全体会议提出强化“五子”联动，“五子”话题受到广泛讨论; 9月，《北京市接诉即办工作条例》发布，以法治力量护航改革攻坚工作; 11月，国务院印发《关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》，政策引领推动城市副中心高质量发展(见图2)。
(三)首都城市治理网络热点分布
从治理目标来看,既研究谋划中长期战略任务和战略布局，又直面基层治理难题和当下突出问题的解决，是推动基层治理向高效能治理发展的重要组成部分。2021 年，首都城市治理相关信息集中在公共服务、生态环境、道路交通、市容市貌、物业管理等方面。公共服务方面,推进社区卫生服务中心建设、公共场所优化智能服务、实现AED配置全覆盖等重大举措,带动公共服务治理迈上新台阶;生态环境方面，深人开展“一微克”行动、实施正面清单制度、深化科技手段运用等成为全年关注重点;道路交通方面，推进轨道交通四网融合、提升慢行系统品质、推进综合客运枢纽建设等内容受到舆论关注(见图3)。
(四)首都城市治理热点区域分布
在北京16+1个区中，海淀区城市治理进展备受瞩目。2021年度,海淀区启动“社区伙伴行动计划”，创新社区治理体系，探索建立平等互助、共商共建共治共享的社区伙伴关系;海淀城市大脑智能运营指挥中心投人使用，实现“一屏尽览海淀全局”;海淀在全市率先探索家庭医生巡诊工作试点，破解社区养老慢病管理就近就医、就近取药“最后一公里”难题。值得一提的是，海淀区2021年在推进重大项目建设、支持市场主体发展、加快产业结构调整、提升基层治理能力等方面推出系列举措，尤其是针对性部署对高质量发展具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策,对提升区域高效能治理能力作用显著(见图4)。
二、首都城市治理网络舆情五大特征
(一)创新政策破解社会治理困境
在推进首都城市治理过程中，通过整合政策资源、明确各方权责、梳理流程机制，以创新政策引领促进城市治理，已经成为破解城市发展困境、实现城市良性运行的必然路径。监测显示, 2021 年城市治理相关政策成为媒体关注焦点，涉及城市规划、校园改革、住房管理、民生保障、交通出行等内容,其中《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》受到较多关注，9月讨论最多，信息量为46398条;第-二位是《关于修改<北京市人口与计划生育条例〉的决定》，12月讨论最多，信息量为31235条;“北京超标电动自行车禁止上路”相关网络信息在11月达到最高值，信息量为28571条(见图5)。
城市治理政策获得輿论关注和讨论，主流媒体展开--系列报道，高度评价治理举措对城市发展的积极影响。如《北京商报》在关于“实施城市更新行动指导意见”相关文章中称，北京新提出的城市更新方案，具有系统全面的特征，尤其是针对北京具体的城市发展情况，对包括核心区平房等的更新提出了相关政策，具有非常好的指导价值,有助于后续北京城市的更好发展。在“超标电动自行车禁止上路”相关报道中，媒体通过对超标电动自行车危害进行报道，凸显出监管举措保障公众生命财产安全的意义，如《北京日报》梳理了加大电池容量、加装其他装置、非法提高车速、电池短路等问题带来的安全隐患，文章呼吁共建首都安全文明的道路交通环境。
(二)接诉即办立法深化主动治理
2021年，国内第- -部规 范接诉即办工作的地方性法规《北京市接诉即办工作条例》(以下简称《条例》)公布实施。推进“接诉即办”立法，是推进首都治理体系和治理能力现代化的重要举措。《条例》固化提升了即时答复、分类处置、精准派单、首接负责、限时办理、考评点评等成熟机制,加强接诉即办专项监督，查处诉求办理中的不作为、乱作为等问题，为“主动治理、未诉先办”明确制度规范。监测显示，承办单位预判季节性、周期性问题，研究新业态、新领域问题，积极对接市民、企业和社会组织需求，开展源头治理，街道、乡镇围绕辖区内诉求反映集中的问题推动主动治理，成为推动全年舆情态势发展的重要特征。春季,柳絮增多，影响市民正常出行，北京加大杨柳飞絮整治力度，如园林绿化局等多部门出动高压喷雾车，对杨树的树冠喷出高压水雾，“整治杨柳飞絮行动”话题在2021年4月引发较多关注，信息量为2440条。夏季,提前应对城市内涝问题,北京市委书记蔡奇连续作出批示，要求各区和市防汛指挥部进人应急状态，全面应对最强降雨，山区防止地质性灾害，城区防止内涝，提醒市民做好自我防护，“北京7. 12暴雨”话题在7月获得较多关注，信息量达到350355条。冬季,供暖是第- - 民生实事,北京市各供暖单位提前检修供暖设施，保障冬季顺利供暖，同时防范安全隐患，11月，“本市冬季供暖保障工作”话题引发关注，信息量为22293条。春节期间，烟花爆竹问题易引发安全隐患，北京提前发布通知，除限定区域外，本市核心区、城区、郊区、山区，全年全域禁止燃放烟花爆竹，“ 北京全年全域禁放烟花爆竹”话题热度在12月明显攀升( 见图6)。
(三)标志项目举措促进民心归属
2021年度，一批标志性项目落地，一系列城市治理重大举措推进，对改善市民生活环境、提升市民精神面貌、增强市民归属感起到重要的牵引作用,舆论高度评价北京推进城市治理让居民更有获得感、幸福感和安全感。监测显示，北京环球度假区开业以来受到舆论广泛关注，2021年10月热度最高，月信息量为1951137条,截至2021年底总信息量达27870204条(见图7)。《中华工商时报》报道称，北京环球度假区的“ 溢出效应”，不仅体现为中秋、国庆期间带动北京旅游消费增长，也更具体地体现为迅速带“火”了周边的生活服务业。北京环球度假区的二次消费还有相当的增长空间,度假区带动“环区店”生活服务业发展,带动北京城市副中心、北京市乃至整个京津冀文旅产业增长，也有十分可观的空间。此外，老旧小区改造、垃圾分类等城市治理重点举措持续引发关注，年度信息量分别达到171375条和150841条。《北京日报》评价称,老旧小区改造是城市更新改造的重点内容，既是重大民生工程，也是重要发展工程;全面推进老旧小区改造工作对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、促进经济高质量发展具有重要的意义。《经济日报》发文《改善人居环境，保护文化底蕴老街深巷再现京城古韵》,报道了北京大栅栏观音寺片区生活现状，呈现片区老城保护更新提升居民的幸福感，“老城更新，变的不仅是表面，区内居民的生活品质也得到了实实在在的提升”。
(四)执法落地保障社会治理成效
2021年，北京市各职能部门立足岗位职责,主动担当、积极作为，发挥职能优势，围绕北京市重点工作，强化公正执法，提升服务水平，不断增强城市管理和治理能力。监测显示，城市治理执法工作月度舆情热点中，教育培训、网络治理、交通管理等领域讨论话题较多。其中《青你3》被北京广电责令暂停事件相关话题讨论较多,信息量达到247500条。9月，奈雪的茶、胖哥俩、华莱士等多家餐饮企业因存在严重食品安全问题被惩罚--事受到较多关注，信息量达到107296条。5月，北京多家教育机构违规运营被通报引发众多关注，信息量达到65947条(见图8)。
针对社会治理中暴露出的问题，主流媒体及时跟进报道,传递监管执法工作对整治市场乱象、规范市场秩序、维护消费者权益的重要意义,引导公众理性看待监管举措,呼吁对违法行为加大整治力度，起到重要的舆论监督作用。如在《青你3》被北京广电责令暂停事件中，央视新闻评论称，严重浪费食品的行为，是“顶风作案”，应依法严惩;对误导青少年三观的商家和平台，必须加强监管，不能放任其只顾产品销量、节目流量，罔顾法律和自身社会责任。在北京教育机构违规被通报话题中，新华每日电讯援引专家话称，教育、市场监管等部门应当加强对各类教育机构的指导和调控,防止无序资本厮杀。要督促各机构聚焦教学、研发主业,加强政策学习、遵循教育规律，回归教育初心，坚持稳健经营、持久发展。
(五)“五子 ”联动率先驱动系统治理
城市是一个集合多种要索和问题的聚合系统，城市治理是一项系统工程，这就要求城市治理要立足城市发展阶段，尊重城市发展规律，统筹城市全局。2021年，北京市深化系统治理理念，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融人新发展格局，着重推动“五子”联动。千龙智库大数据监测显示，2021年1月1日至12月31日,“五子”相关信息量达到6310319条。其中，“京津冀协同发展”内容受到最多关注，信息量为3592306条，“两区建设”信息量为1416790条，“供给侧结构性改革”信息量为714675条,“国际科技创新中心”信息量为336345条，“数字经济” 信息量为250203条(见图9)。“五子”联动，成为推动首都系统治理的实践样板。
从“五子”舆论热度来看,京津冀协同发展受到高度关注，輿论评价“京津冀协同发展彰显城市治理的中国智慧”。《光明日报》发文称，京津冀协同发展，在紧紧抓住疏解非首都功能“牛鼻子”的同时，也是在更大范围进行生产要素重组,优化产业布局。北京城市副中心承载力稳步提升，有
效支持通州区与北三县协同发展，带动其他地区共同发展;京津冀协同发展通过北京带动津冀两地共同富裕，放大城市治理经济效应，树立以区域发展带动城市治理的新思维。《经济日报》发文称，疏解非首都功能是解决北京“大城市病”、优化提升首都功能的先导和突破口。北京始终牢牢抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，持续加强与天津、河北两省市的协同联动，加快构建雄安新区和北京城市副中心“两翼”联动发展格局，为解决区域发展不平衡、实现高质量发展探索出一条新道路。
2021年北京市在务实推进“两区”建设规划过程中成效显著，呈现覆盖面积大、辐射区域广、产业发展多样化等特点，多领域、多区域、多点位同步高热态势明显。从发展领域看,科技创新内容引发境内外共同关注，彰显北京作为国际科技创新中心在“两区”建设中的引领优势。金融服务、数字经济和数字贸易与“打造数字经济试验区”“打造 金融科技创新示范区”等规划定位高度契合，体现一年来北京在推进数字经济和数字贸易发展、深化金融领域开放创新方面取得实质性进展。从发布时间看,全年围绕北京“两区”建设规划、举措、保障、项目、成果等，已形成常态宜传模式，年初、一周年、年末等重要时间点集中宣传，充分展现“两区”建设开放发展、蓬勃向上的良好态势。从发布主体看，市委市政府、区委区政府、市商务局、市发改委、市司法局等部门以及政协委员、专家学者、企业等主体通过新闻发布会、媒体采访、专题文章、活动交流等方式，及时共享“两区”建设信息，突出“两区”建设宣传的及时性、权威性和专业性,增强公众对“两区”建设的认同感。从发布渠道看，《人民日报》、新华社、央视网、《科技日报》、中国新闻网等中央媒体，《北京日报》、《北京青年报》和《新京报》等北京市属媒体，全年围绕“两区”建设自发形成宜传矩阵，积极进行全方位、多角度报道，带动舆论场持续联动关注，舆论氛围活跃。
此外，国际科技创新中心建设对科技强国建设的示范引领作用,数字产业融合深度推动实体经济发展的强劲动力，供给侧结构性改革对推动经济高质量发展的积极意义，同样成为全年舆论热点。三城一区建设、服贸会召开、世界5G大会召开、北京法定数字货币试验区揭牌、北京市通信管理局成立各行政区通信建设管理办公室、《北京培育建设国际消费中心城市实施方案(2021- 2025 年)》印发、“数字王府井冰雪购物节”活动等,均引发境内外舆论高度关注，“五子”催化剂作用明显。首都科技发展战略研究院院长关成华认为，“五子”涉及生产、分配、流通和消费等各环节的循环畅通，在坚持科技创新在北京发展全局中核心地位的同时，促进产业升级、消费扩大、要素流动、金融普惠、贸易便利、投资优化、治理协同等四梁八柱的协同发展。“五子”联动的本质是制度创新供给的联动，247个重大项目密集开工正是制度创新、政策创新落地的“催化剂”，有助于加快推进全面创新改革试验，使“五子”联动在更高水平实现动态平衡,推动北京率先形成新发展格局。
三、首都城市治理六大问题值得关注
(一)疫情防控精准化不足衍生次生舆情
2021年，在疫情防控常态化背景下，北京市涉疫诉求较2020年明显下降，但疫情形势起伏甚至反弹后,滋生了大量网络诉求，成为疫情防控问题风向标。一是基层防疫衍生舆情。核酸检测现场秩序混乱、隔离安排保障不力、封控信息不对称、防疫人员后勤保障缺失、物资生活保障不足、隔离人员宠物管理难、基层防控层层加码等问题诉求量较大。二是防疫新政新规实施后引发次生舆情。如部分涉疫新政新规发布实施,北京健康宝使用曾出现集中诉求，网民集中反馈健康宝异常弹窗、健康宝无故变色、健康宝人脸识别不过、行程核验收不到短信验证、通勤绿码标识判定、疫情扫码信息泄漏等问题。三是环京通勤难题引发輿情。疫情反弹后，进京管控加强，出现环京通勤族集中反映检查站拥堵、环京通勤政策不清楚、环京通勤核酸检测阴性证明认定烦琐、进京高速临近服务区核酸采样拥堵、环京地区通勤人员身份认定不清晰、线下持证申请人库不方便等问题。四是涉高校疫情舆情引发舆论关注，网络意识形态风险较高。
(二)政策落地执行引发多方面次生舆情
监测显示，2021年“双减”政策出台、外地车进京政策施行等均引发网络舆情，网民诉求明显增多。2021 年7月以来，因“双减”政策出台引发的网络舆情集中在以下方面:一是培训机构倒闭跑路引发次生舆情，房屋租金、劳务雇佣、预付费等诉求明显增多;二是网民担忧“双减”政策加剧教育失衡，反映私教和拼班市场升温、担忧老师私下有偿补课服务等声音增多;三是教培行业转型引发短期职业阵痛，人员失业或转型引发个人收人、家庭生活等方面次生风险;四是中小学课后服务托管引发家长质疑，服务水平参差不齐、违规补课、配套设置不到位等引发网民吐槽。2021 年7月27日,北京市交通委、北京市生态环境局、北京市公安局公安交通管理局联合发布新版《关于对外省区市机动车采取交通管理措施的通告》，对外地机动车进京政策进行调整。政策发布后引发舆论集中关注，网民诉求集中在四类问题:-一是北京交警App经常出现故障，致使进京证无法正常或高效办理;二是网民认为老年代步车、快递外卖车辆、家庭摇号等问题依旧制约北京交通出行改善;三是网民认为相关政策并未取得相应治理效果，北京交通出行仍有很大的优化提升空间;四是部分网民反映六环外“京户外牌”居民进京难题。
(三)后疫情时代引发市场监管类舆情多发
2021年，市场监管类网络舆情达到1638439条，较往年明年增多，呈现常态化与主题类并存的鲜明特点。一是预付费、P2P等方面金融风险不断显现，引发网络维权。监测显示，2021年出现多起P2P理财兑付輿情事件,玖富理财、爱钱进、捷越联合、人人贷、爱投资、中国民生信托有限公司、民生财富投资管理有限公司等，均出现金融类产品逾期未兑付问题，导致投资者将矛头指向政府监管不力。二是疫情多次反弹，小微企业发展面临诸多困难，裁员、减薪等情况成为舆情引爆点，催生不少企业倒闭、劳资纠纷、投资兑现等方面问题和诉求。三是“双减”政策衍生针对教培市场的退费监管诉求，学科类培训机构出现倒闭潮或转型潮，教培市场成为舆情高发地。四是跨地域消费纠纷增多,疫情防控常态化背景下，市民通过电子商务、网络直播等平台购物的意愿更加强烈，线上商品质量差、退货退费难、跨地域监管难等问题集中涌现。
(四)公共服务舆情呈现个性向共性转移势头
千龙智库监测显示，2021年首都城市治理网络诉求量前十领域依次是公共服务、市容市貌、生态环境、道路交通、物业管理、农村管理、邻里生活、街面环境、公共设施和施工管理(见图10)。其中，公共服务类诉求量较其他领域诉求量明显增多,涉及多区域、多地点、多人群的棚户区拆迁,水电气配套设施，房屋老旧等共性服务问题。网民整体诉求以民生问题为主，常态化诉求居多,呈现个性问题向共性问题转移趋势。
(五)民生类舆情呈现季节规律性爆发苗头
监测显示，全年网络诉求量整体走势较为平稳，但随季节变化趋势明显，每季度首月均出现诉求峰值。1月，受春节临近及涉疫咨询等问题影响，出现诉求高峰，市民较多反映涉疫诉求以及房屋老旧、水电气等基本民生问题; 4月，天气回暖，市民出行需求增加，环境保洁、车辆违停、交通拥堵等问题集中出现; 7月，进人夏季,市民出行激增并出现用电高峰，市民集中反映环境、电力设施、占道经营及城管执法问题; 10月，受国庆假期商旅活动较多影响，出现诉求次高峰，环境、车辆违停及交通拥堵、公共交通工具问题突出(见图11)。
(六)区域舆情呈现多区转向单区聚集效应
从全市网络诉求区域分布来看，中心城区(含首都功能核心区)诉求量大，除全市普遍问题外,物业管理、停车、房屋老旧等问题较为集中;海淀区、朝阳区居全市诉求总量的前两位,环境保洁、棚户区拆迁等诉求较为集中。城市副中心和平原新城( 通州区、顺义区、大兴区、亦庄区、昌平区、房山新城)中，除全市普遍问题外，涉村涉乡问题突出，物业管理投诉及停车问题较多。生态涵养区(门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区)中，棚户区拆迁问题突出,涉村涉乡、水域大气环境、煤改电等问题较为多发(见图12)。
四、推动城市 治理能力提升的三点建议
(一)建立“民情+舆情”数治思维，强化城市治理数治支撑
推进城市治理要坚持以人民为中心的发展思想，要聚焦与人民群众切身利益紧密相关、人民群众最关心关注和反映强烈的城市治理顽症难题。建议在接诉即办工作基础上，强化网络舆情作用，构建“民情+舆情”数治思维，提升发现问题能力,推动城市治理现代化。清华大学社会科学学院副院长孟天广认为，数治支撑是指由点及面寻找问题、探求规律,数据赋能帮助政府提高决策和研判能力，应该实现接诉即办民情数据和舆情数据理念、技术各方面有机结合,助力政府更加全面地感知社会风险、理解社会诉求。网络舆情是社情民意的重要载体，将海量网络舆情数据纳人接诉即办工作范畴很有必要，利于赋能首都政务服务和城市治理精准决策,夯实“市民诉求驱动的城市治理”的数据基础。
(二)构建城市基层治理新格局，提升城市管理效率和水平
网络舆情出现往往涉及多个职能部门,部分问题呈现“多部门交叉”“跨地域市场”等特点，相关部门常常陷入“有责无权”的治理困境,基层治理面临较大工作压力。首先，推动形成相关部门整体联动、齐抓共管的新格局，提升城市治理工作效率。坚持以问题为导向，重视解决问题和满足公众需求，从整理性治理所要解决的问题性质和特点人手,依据不同的管理要素分布情况来确定机构整合方式,从体制机制上破解制约各项事业发展的瓶颈。其次，推进多元共治格局，孟天广认为,将“基层治理”上升为 “城市治理”，或能有效缓解基层治理超载问题，一是将诉求驱动引向社会自治，构建多元共治、齐抓共管的城市治理格局;二是调动群众“自治共治”，利于缓解政府资源压力;三是理清政府与非政府的事项清单，倡导积极正向诉求理念,减少无效诉求。最后,结合大数据建立动态信息库，强化有效信息甄别筛查，从单个诉求办理到一类诉求打包解决，从“举- -反三”到“主动治理、未诉先办”，是提高社会治理能力的关键-一步 。
(三)推进“人感城市”建设，构建政社协同治理共同体
基层治理是城市治理的根基，城市治理最终都要落到基层治理上，因此，必须着力推进基层治理体系和治理能力现代化，破解基层治理困境，提升城市治理的整体效能。建议推进“人感城市”建设，“ 人感城市”中人人都是诉求“感应器”。相比城市大脑、智慧城市、数字孪生等以物为中心、强技术依赖的物感城市治理模式，“接诉即办”作为人感城市的代表，以人为中心，通过调动市民参与积极性，构建政社协同治理共同体，更能发挥制度优势。强化科技赋能和大数据驱动，推动建设“人感城市”，对持续提升智慧化决策辅助能力与施策辅助能力具有重要作用。
报告撰写：赵丽娜 李振东 张世良
数据支持：刘昊源 秦茜 宫英慧 宋曼曼
