摘要：本报告在概述2021年“接诉即办”“每月一题”的做法和成效基础上，从成因、责任部门及政策等方面探讨了通过大数据分析推进疑难复杂矛盾纠纷智慧治理的探索创新。从“循诉治理”“循数治理”“溯源治理”和“依法治理”四个角度分析了推进疑难复杂矛盾纠纷智慧治理的启示。
关键词：接诉即办 每月一题 复杂矛盾纠纷 智慧治理
从2021年1月起，根据2020年12345热线大数据，北京市在“吹哨报到”“接诉即办”的基础上推出“每月一题”机制，进一步推进超大城市治理创新，探索出一条利用大数据技术推进复杂矛盾纠纷智慧治理的首都路径，超越了传统的矛盾纠纷属地治理思路，是对“枫桥经验”的继承和超越，值得学术界关注和研究。面对超大城市精细化治理的时代新课题，北京市探索党建引领“吹哨报到”“接诉即办”机制，交出了一份超大城市治理的首都智慧治理答卷，为复杂矛盾纠纷的治理解决走出一条新路。2021年12月19日，“北京党建引领接诉即办改革论坛”发布《坚持人民至上，深化党建引领城市治理体制机制创新：北京市推进接诉即办改革报告》。报告指出，“从2019年1月1日至2021年11月30日，北京12345市民服务热线共受理群众反映3134万件，其中诉求1301万件，占比为41.5%；咨询1833万件，占比为58.5%；群众诉求解决率从刚开始的53%提升到89%，满意率从刚开始的65%提升到92%”。围绕“每月一题”，北京“全年共完成600多项任务，出台110多项政策法规，办成了一批实事好事”。北京超大城市精细化智能化治理取得了初步的成效，一些复杂疑难矛盾纠纷通过“接诉即办”“每月一题”机制得以化解，疑难复杂矛盾纠纷治理的智慧度明显上升。
一、2021年北京市“接诉即办”“每月一题”的做法与成效
所谓“每月一题”，是指2021年初，北京市委、市政府聚焦“七有”要求和市民“五性”需求，结合“接诉即办”年度体检报告和12345民生大数据，梳理出 12 类主题、27个具体问题，作为2021年“接诉即办”工作的重点突破口。北京市每月围绕1个主题，选取 2-3个具体问题，明确责任单位，开展专题研究，提出改革措施，实施全程督办，推动问题解决，以此深化“主动治理、未诉先办”，让群众有更多获得感幸福感，走出了一条大数据驱动、推进“条块结合”部门协同的城市复杂矛盾纠纷治理新路。2021年，北京市“每月一题”重点向拖欠工资、房产证办理难、无牌照电动三四轮车、预付式消费退费等高频难点民生问题发力，抓住共性问题推动"主动治理、未诉先办"，通过分析共性问题找寻解决办法化解同类疑难矛盾纠纷，调动更多的人力、物力财力聚焦共性问题，推动政府部门围着问题转，围着市民诉求转，推动了“整体政府”建设。《坚持人民至上，深化党建引领城市治理体制机制创新：北京市推进接诉即办改革报告》表明，2021年北京“接诉即办”“每月一题”27个问题均取得突破（表1），收到了较为明显的成效。
2021年，“每月一题”27个问题的办理具体情况如下：（1）房产证难办问题。明确了“无错优先”的原则，2021年共解决了16.8万套房产证难办问题，数十万市民拿到了盼望多年的房产证。（2）无牌电动三四轮车问题，北京市研究出台《关于加强违规三四轮车管理的通知》，对违规三四轮车管理制定明确的规范，为一线执法人员提供了更加具体的执法依据，让道路更加安全。（3）拖欠工资问题，2021年为1.78万名劳动者追发工资2.14亿元，保护劳动者合法权益不受侵犯。（4）预付式消费退费难问题，审议通过了《北京市单用途预付卡管理条例》，对预付式消费划出“界线”和“红线”。（5）网络消费纠纷问题，市发改委牵头出台《关于促进平台经济规范健康持续发展的若干措施》，市市场监管局制定《电子商务经营者主体责任清单》，开通了60家“诉求即办直通车”企业，网络消费纠纷的处理更加简单快捷。（6）垃圾清运不及时问题，2021年北京市新建提升600座生活垃圾分类驿站，着力提升垃圾清运能力。（7）街头游商占道经营问题，北京市对重要点位进行视频巡检，调度处理问题1041起。（8）房屋使用问题，北京市建立房屋修缮“先应急后掏钱”机制。（9）老旧小区改造项目推进难问题，2021年有558个老旧小区纳入改造计划。（10）小区充电桩安装难问题，2021年完成638个重点小区点位安装。（11）普惠幼儿园入园问题。2021年增加1.3万个幼儿园普惠学位。（12）教育培训机构规范管理问题，对学科类校外培训机构进行规范管理。（13）交通噪声扰民问题，2021年完成127项道路交通噪声缓解项目。（14）大货车安全问题，强化大货车交通违法行为的综合治理、源头治理。（15）路灯问题。2021年完成补建80条无灯路段。（16）地下通道和市政涵洞设施维护问题。2021年共治理1029项点位。（17）社区医院资源不足问题。2021年开工建设10家社区卫生服务中心。（18）医院医疗服务问题。协调96家医联体核心医院和三级医院为基层预留号源比例提高至30%以上。（19）小区周边道路停车资源不足、违法停车问题。在中心城区和通州区新增1.03万个车位纳入道路停车改革管理。（20）共享单车乱停乱放问题。2021年在41个重点轨道站点实施电子围栏。（21） 养老机构收费和服务问题。鼓励社会资本增加普惠养老服务供给，2021年建设2000张养老家庭照护床位。（22）居家养老保障问题，鼓励社会化餐饮企业参与养老服务，开展社会化助餐服务，让老年人就近吃到“放心饭”，2021年共发展养老助餐点1015个。（23）农村宅基地问题。2021年，154个涉农乡镇建立联审联办机制。（24）农村村民待遇问题。发放养殖业调整补助资金2484万元。（25）农村基础设施建设问题。2021年有750个村完成美丽乡村建设。（26）房地产中介机构经营不规范问题。起草《北京市住房租赁条例》（草案），中介机构经营不规范问题有望得到规范。（27）群租房问题。违法群租房基本实现“动态清零”。一个数据直观地说明了2021年北京市“接诉即办”“每月一题”取得的成效，从2021年10月20日至11月20日，27个问题的诉求派单量环比全面下降。
二、“接诉即办”“每月一题”是北京市运用大数据技术治理破解疑难复杂矛盾纠纷的创新探索
2021年北京“接诉即办”“每月一题”充分体现了大数据技术在超大城市治理中的巨大牵引作用，通过大数据助力，一些困扰基层多年、迟迟无力解决的疑难复杂矛盾纠纷得到解决。来自街道乡镇的经验表明，有90-95%的矛盾纠纷和市民投诉在正常情况下在街道（乡镇）和社区（村）层面可以得到有效解决。基层信访部门的同志也讲，“我们用10%的精力就可以解决90%左右的信访问题，但我们用剩余90%的精力也解决不了剩余的10%的信访矛盾”。这表明，当城市治理进入到一定阶段时，一些关键复杂的疑难矛盾问题可能成为工作推进的“拦路虎”，成为居民群众“急难愁盼”问题和基层工作人员“头痛”的问题。以往，无论是东城区的网格化服务管理模式，还是西城区的全响应社会治理创新，最后剩余街道社区解决不了的5-10%难题，往往成为多年难以解决的问题，成为学术界和居民群众批评的主要“痛点”。
北京“每月一题”成功的关键在于抓住“四个聚焦”：一是聚焦基层和市民普遍反映的突出问题，什么问题突出就重点解决什么问题，真正实现以市民诉求为指针；二是聚焦市民诉求量大、涉及面广的问题，什么问题市民诉求多，涉及面广，就重点治理什么问题，不回避难点问题；三是聚焦长期解决不好但能够推动解决的普遍性顽疾问题，通过大数据分析真正触及并解决城市治理中的“痛点”；四是聚焦适合在市级层面制定新政策统筹解决的问题，不回避市级层面的问题，通过大数据分析突破了传统治理的局限。北京市坚持民有所呼、我有所应，通过大数据分析找出市民“急难愁盼”问题和城市治理“痛点”问题，建立群众诉求快速响应、高效办理、及时反馈、主动治理的为民服务机制，努力探索以大数据分析群众诉求驱动超大城市治理的有效路径，回答了“让人民生活幸福是‘国之大者’”的深刻命题。
1.“每月一题”通过大数据分析可以精准找出城市治理的难点痛点矛盾纠纷
北京市“接诉即办”就一开始把市民的诉求当作哨声，通过响应率、解决率、满意率的考核，让基层街道乡镇干部和社区村工作者围着市民的诉求先转起来，极大地促进了基层干部作风的转变，带来了干群关系的好转，“以人民为中心”的发展理念在北京城市治理领域得到贯彻，“人民城市人民建，建好城市为人民”正在京华大地成为生动实践，逐年上升的解决率和群众满意率就是明证。经过持续的实践，北京市民对12345热线电话的信任度不断上升，热线因“真解决事”而得到了越来越多市民的认可。北京市民拨打12345热线的热情被点燃，这是理解拨打热线电话市民逐年升高，热线投诉电话居高不下的关键，说明12345热线已经成为北京城市治理的知名品牌。由此带来我们的思考是，既然通过接诉即办已经解决了诸多问题，那为什么热线接到的投诉电话依然居高不下，怎样才能实现城市治理从“治标”向“治本”的转变。“每月一题”通过大数据分析做到“四个聚焦”，正是为了找出城市治理的痛点难点矛盾纠纷，找出困扰市民的共性问题和难点问题，“每月一题”的“题”正是城市治理中遇到的难点痛点问题。在12345热线反映问题基础上，北京市规划自然资源委员会初步查明，“全市有900多个住宅项目超过5年没有办上房本，延宕最久的将近30年”。这些难点痛点问题不仅引发各方利益冲突矛盾纠纷，而且在不断地重复发生，提醒城市治理者不仅要高度重视这些高频发生的问题，要“马上办理”清理历史积案，更要关注其背后的成因，反思我们的行政管理及相关政策。
2.“每月一题”在大数据协助下可以深入地查找难点痛点矛盾纠纷的深层原因
隐藏在市民诉求背后的，并不仅仅是一个个市民“抱怨”，而是城市治理中的“短板”，是政府政策的“不周延”，是市民的“急难愁盼”，是民生的“不易”。市民的投诉中既有市民的个性问题，也有城市治理的共性矛盾纠纷。优秀的城市治理者善于“举一反三”“见微知著”，从司空见惯的现象或数据中找寻城市治理难题背后的成因，从数据和现象的背后查找矛盾纠纷的成因，找寻市民诉求背后各类复杂矛盾纠纷的真正源头。所以，推进城市治理，化解矛盾纠纷，既要“应急处置”做到“接诉即办”，着眼于立即解决好市民反映的直接问题；又要善于“举一反三”“未诉先办”“主动治理”，不满足于“就事论事”“头痛医头，脚痛医脚”，这就要求城市治理者通过大数据技术分析查找市民“投诉”痛点难点矛盾纠纷产生的深层原因，北京“每月一题”的创新探索正是在12345热线大数据分析基础上做出的主动“出击”，是在原有“接诉即办”探索创新基础上的“向前一步”，是城市治理从“应急式治理”向“主动式治理”的重大转变，是从“就事论事”式的治理向“源头治理”的转变，触及了城市治理中长期困扰基层而无果的真正“痛点”。比如无牌照电动三四轮车问题，就是由于没有及时对电动三四轮车制定管理规范，导致问题积累形成突出问题。与“枫桥经验”相比，它不再简单地将化解矛盾纠纷的任务落实到基层，而是将市委市政府各委办局、市属国有公共服务企业作为城市治理的重要主体纳入其中，甚至将相关的政策都作为治理对象，成为北京城市治理和矛盾纠纷防范化解政策优化创新的重要策源地，这是北京城市治理的一个巨大进步，也是首都治理体系和治理能力现代化向前迈进的重要成果。
3.“每月一题”通过大数据分析可以精准落实疑难矛盾纠纷治理的责任部门
2019年1月开始的“接诉即办”改革，一开始直接就将市民投诉派单到相关街道乡镇作为“哨源”之一，实行属地管理属地负责，由属地街道乡镇“吹哨”，相关责任部门和单位“报到”处置。由于相关机制并不顺畅，相关责任部门和单位即使“不报到”“不处置”或“处置得不好”，相关街道乡镇并没有相应的机制进行制约，反而在考核时，上级用“回应率”“解决率”和“满意率”等指标来考核街道乡镇，一定程度上存在考核对象“错位”的问题。在巨大的考核点评压力下，基层曾经出现了一些抱怨不满的声音。2020年，北京市开始直接将市委市政府相关部门、市属国有公共服务企业、各区职能部门都纳入直接派单和考核点评的对象，初步缓解了基层街道乡镇的处置和考核等压力。随着接诉即办改革工作的进一步推进和深入，可以发现，一些疑难复杂矛盾纠纷之所以久拖不决，并不是基层街道乡镇工作人员不认真不负责，而是这些疑难复杂矛盾纠纷产生的源头在上级政府部门或相关单位，上级政府部门或相关单位如果不认真履职，这些疑难复杂矛盾纠纷的解决就会遥遥无期。北京“接诉即办”“每月一题”创新实际上就是将各种无论是“高频”问题，还是“政策”问题，无论是“突出”问题，还是“顽疾”问题，都准确分析出来，然后按照职责分工确定主责部门，限期办理，严格督办。这一工作机制清楚地刻画出相关政府部门和责任单位及其工作人员的工作画像，究竟是新问题还是历史遗留问题，是没有规范还是工作不力，是政策不合理还是执行出现偏差，是存在“懒政”现象还是出现“乱政”行为，是工作人员“不作为”还是有人“乱作为”，目前的大数据分析给出的是“昨天”的结果，“今天”和“明天”的答案需要相关部门单位切切实实的工作改进。
4.通过大数据分析“每月一题”可以通过政策制定或政策调整从源头上减少矛盾纠纷
根据2020年12345热线市民投诉大数据分析的27个问题，我们可以将这27个问题划分为几种类型（见表2）：
一是城乡管理不到位的，如街头游商占道经营问题、大货车交通安全问题、地下通道和市政涵洞设施维护问题、违法停车问题、共享单车乱停乱放问题、农村宅基地问题，这类问题占6个，属于城乡日常服务管理不到位，导致相关乱象时常发生。二是城市基础设施不完善的，如垃圾清运不及时问题、小区充电桩安装难问题、交通噪声扰民问题、路灯问题、小区周边道路停车资源不足问题。这类问题占5个，是城市基础设施不适应新的城市管理需要，属于城市更新维护管理问题。三是公共服务不到位的，如普惠幼儿园入园问题、社区医院资源不足问题、医院医疗服务问题、养老机构收费和服务问题、居家养老保障问题。这类问题占5个，集中在教育、医疗和养老等领域，属于公共服务资源配置跟不上经济社会发展变化要求所致。四是监督管理不到位、执行不到位的，如拖欠工资问题、教育培训机构规范管理问题、房产地中介机构经营不规范问题、群租房问题。这一类问题占4个，相关政策明确，但相关政府部门日常监督管理不到位，不能及时跟进时代发展，导致同类问题反复发生。五是缺乏政策规范的，如无牌照电动三四轮车管理问题、预付式消费退费难问题、网络消费纠纷问题，这一类问题占3个，需要相关政府部门牵头制定规范并认真执行。六是政策不合理不完善的，如房产证难办问题、房屋使用问题、老旧小区改造项目推进难问题。这一类问题占3个，需要相关政策部门牵头研究完善或调整优化政策。七是城乡发展不够协调乡村存在“短板”的，如农村村民待遇问题、农村基础设施建设问题。这类问题2个，是长期城乡体制分割导致城市农村两套不同的财政投入和公共服务供给模式，导致农村村民待遇和基础设施建设长期滞后于城市所致。
三、进一步完善“接诉即办”“每月一题”机制推进复杂疑难矛盾纠纷化解的思考
作为伟大祖国的首都和一个常住人口超2100万的超大型城市，让北京市民“急难愁盼”的问题还不少。可以预见，未来北京城市运行管理过程中还会出现各种各样的新情况新问题，其中不乏成因复杂、解决起来存在诸多困难的疑难复杂矛盾纠纷。北京“接诉即办”“每月一题”的实践探索，为我们推进疑难复杂矛盾纠纷的智慧治理提供了重要的借鉴和参考，是超大城市精细化治理的重要创新。
1.“循诉治理”是大数据时代解决疑难复杂矛盾纠纷的必备动作
现代社会的治理结构是由政府、市场和社会三方主体共同组成的。社会是政府和市场服务的对象，政府和企业 都要把社会中的人作为最重要服务对象，努力改进自身的工作和服务。传统时代，人们通过击鼓鸣冤、拦轿告状等方式表达诉求，这是适应传统低流动社会的矛盾纠纷解决方式。现代社会，人们可以通过电话、信访等方式向上反映问题，但信访的传统工作方式面临着变革的需求，有的地方开始探索网上信访，在网络平台上听取并解决群众诉求。随着现代移动互联网的出现及大规模应用，人们获取信息的方式更加便利，反映问题的渠道也变得多元。“民有所呼，必有所应”，市民的投诉就是城市治理的“哨声”。但以往分散在各政府部门的各类服务热线号码繁多，工作质量参差不齐，表现为处置流程不公开，处置效率偏低，缺乏有效的监督考核，导致逐渐失去市民的信任而无人问津。北京“接诉即办”“每月一题”的改变 ，充分利用了现代大数据分析等技术，不仅通过一条热线整合了以往分散的各条热线，而且通过一个平台推动了市民诉求的解决，三年来成效显著，赢取了市民的信任，为我们推进超大城市疑难复杂矛盾纠纷的治理提供了一条宝贵的经验。数据表明，北京“接诉即办”的“热线来电电码量从2019年的282万个增长为2020年435万件，再到2021年的562万个，三年增长了99.3%”。城市治理中存在各种问题很正常，通过现代科学技术手段将市民的各种诉求统计分析出来，根据“市民投诉”找出化解疑难复杂矛盾纠纷的解决办法路径，正是贯彻落实以人民为中心的发展理念在城市治理领域的生动体现。
2.“循数治理”是大数据时代提升疑难复杂矛盾纠纷治理效率的必走之路
以往优秀的基层治理经验更多的是依靠基层党员干部和工作人员的强烈责任心及与居民群众的紧密联系，通过有效落实责任再加上有力的监督考核推动矛盾纠纷的排查化解。必须承认，我们通过全面覆盖的基层党组织和扎实的街道（乡镇）社区（村）工作，确实解决了大量的矛盾纠纷，为维护社会的和谐稳定做出了突出的贡献。这是包括“枫桥经验”在内的基层矛盾纠纷诸多经验模式的价值所在，也是适应普通矛盾纠纷排查化解的一套工作体制和工作经验。但当面对疑难复杂的矛盾纠纷，特别是矛盾纠纷源头在上层不在基层时，这套矛盾纠纷机制往往并不奏效，这也是基层工作者面对疑难复杂矛盾纠纷时常感觉无能为力的原因所在。缺乏大数据分析时，这些疑难复杂矛盾纠纷往往作为历史遗留矛盾纠纷沉淀下来，成为基层和政府部门均不愿触及的“痛点”，隐藏在相关单位的档案中尘封起来。北京“接诉即办”“每月一题”仅仅通过三年的努力，利用2020年的市民投诉数据，梳理出27个需要重点解决的问题，化解了一些甚至是30年都未能解决的历史遗留重点矛盾纠纷，让几十万甚至上百万市民因此而受益，让我们不得不感叹现代大数据分析技术在城市治理中的重要牵引作用。
3.“溯源治理”是大数据时代预防化解疑难复杂矛盾纠纷产生的治本之策
新中国成立特别是改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，我们用几十年的时间走过了西方发达国家用了上百年甚至几百年才走完的发展道路。在这个过程中，与社会生产力极大解放相伴随的，是国家实力的整体增强，是社会财富的巨大增长，是法律政策的不断完善，是体制机制改革的不断深化，是利益格局的极大调整，是人们思想观念、利益观念、法律观念等的不断更新。首都北京也不例外，当北京的城市规模从1978年的二环以里扩展到如今的“一核一副两轴多中心”格局，城市常住人口从1978年的400万增长为2021年的2100万，北京GDP从1978的0.01万亿元增长为2021年的4万亿元，我们所处的社会确实已经发生了翻天覆地的巨大变化。所以，一些历史遗留矛盾纠纷的化解，必须将其放在其产生的时代背景中加以还原才能更好地理解和把握，只有通过“还原历史”“还原真相”“溯源治理”才能更好地理解和把握当事人的利益诉求，“无错优先”等解决原则才可能被提出并得到绝大多数人的支持和认可。“溯源治理”要求必须时刻坚持以人民为中心的发展理念，把人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标，不断满足人民日益增长的物质文化需要，为我们今天研究出台相关政策措施提供了宝贵的“前车之鉴”。避免今后继续批量产生历史遗留问题，应该是今天的执政者、政策制定者、城市治理者等必须认真思考的问题。
4.“依法治理”是大数据时代推进疑难复杂矛盾纠纷治理的根本大道
习近平总书记指出，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。“坚持依法治理，才能实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，保证党和国家长治久安”。推动国家治理现代化的关键在于法治化，推进国家治理法治化的过程本身就是推进国家治理现代化的过程。习近平总书记强调，“凡属重大改革都要于法有据”，是“立法先行”执政理念的体现。党的十八届四中全会强调，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。“法治无法消灭纠纷，但法治为纠纷的解决提供了公正的标准和平和的轨道，从而最大限度地化解社会矛盾，达到社会的和谐稳定”。因此，依法治理是化解疑难复杂矛盾纠纷的根本大道。大数据时代，我们拥有了更多准确理解和把握疑难复杂矛盾纠纷的路径方法，也为我们进一步推进复杂矛盾纠纷的依法治理提供了更稳定的运行之道。2021年9月24日，《北京市接诉即办工作条例》经北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三十三次会审议通过后正式实施，北京市“接诉即办”工作正式步入法治化轨道。《北京市接诉即办工作条例》及其他相关法律法规的正式颁布实施，为北京市推进疑难复杂矛盾纠纷的智慧治理提供了有力的法治保障。
文章摘自：《北京社会治理发展报告2021-2022》，社会科学文献出版社2022年8月出版
