摘要：北京市困境儿童家庭的服务要转向发展型救助。政府采用物质救助、分类保障和教育资助的方式来保护和支持困境儿童的生存和发展。但是困境儿童家庭存在各式各样的问题，影响了儿童的身心健康发展。社工对困境儿童家庭开展发展型救助，产生了积极的效果。然而，从根本上解决这些问题尚需制定发展型社会政策、考虑政策法规对困弱群体的影响、发展公益性社会资源和培育寄养家庭，这对于促进困境儿童家庭的发展型救助具有极为重要的意义。
关键词：困境儿童家庭 发展型救助 发展性需求 社会工作
一、我国发展型救助的提出
2020年中共中央、国务院办公厅发布的《关于改革完善社会救助制度的意见》明确提出引导社会工作参与社会救助，鼓励提供服务型救助；鼓励社会救助的机构内设立社会工作岗位；鼓励社会工作机构和社会工作者为服务对象提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等方面的服务。而心理疏导、资源链接、能力提升和社会融入是不同于物质和现金资助的，是以提升能力和激发内生动力为主的服务。这表明我国的社会救助开始从生存型救助向发展型救助转型。
发展型救助，就是对困境儿童家庭提供的、在物质型救助以外的，针对其社会融入、心理发展、精神需求、人际交往等方面的困难而采取的救助活动。发展型社会救助的提出是基于人类需求的多样性和多层次性，包括儿童在生理、情感、认知方面的发展性需求。根据亚伯拉罕·马斯洛的需求层次理论，人的需求从低到高分为：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求这五个层次，一般情况下，当较低层次的需求获得满足，就会产生较高层次的需求。因此，当群众的基本生存需求得到满足，那么在人际交往、自尊和尊重等这些个人发展层面的需求就会凸显出来，本文统称为发展性需求。而针对这些需求所提供的社会服务称为发展型救助。
发展型救助是与生存型救助相对照的，它源于绝对贫困消除后，相对贫困的提出。党的十九届四中全会决议第一次提出，“要巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。这是党中央第一次正式提出相对贫困。这就意味着随着党中央带领全国人民完成了第一个百年任务，即全面消除贫困，带领全国人民进入小康社会，中国要面对的第二个百年任务是在建国100周年的时候，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。而缓解和消除相对贫困，将是实现第二个百年任务的基础和前提。这是因为随着绝对贫困群体向相对贫困群体的转化，发展性需求已经上升为贫困群体的主要需求，那么社会救助也理应随着贫困形态的演化而做出相应的改变。
发展型救助的提出虽然意味着社会救助的重点将从以现金为特点的物质型资助转向非物质型救助。然而，绝对贫困和相对贫困并不是截然分开的，而是相互渗透的。现实中困境儿童家庭的经济贫困因素和儿童发展的阻碍因素总是掺杂在一起的。只不过在绝对贫困时期，生存保障工作放在第一位，而进入相对贫困时期，涉及到儿童发展的障碍因素成为要克服的主要问题。联合国《儿童权利公约》提出儿童拥有四大基本权利：生存权、发展权、参与权和受保护权。那么，发展型救助就意味着要消除阻碍儿童实现发展权、参与权和受保护权的因素。
二、政府对困境儿童的生存和发展提供了有力的保护和支持
根据《北京市人民政府关于加强困境儿童和留守儿童保障工作的实施意见》，困境儿童是指以下几类儿童： 1.因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，主要包括城乡低保家庭儿童、城乡低收入家庭儿童等。2.因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害的儿童，主要包括孤儿、弃婴、事实无人抚养儿童、流浪儿童等。3.因罹患重病或身体残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，主要包括残疾儿童、重病儿童、受艾滋病影响儿童等。4.因其他特殊原因导致陷入临时困境的儿童，主要包括打拐解救儿童、临时失去家庭依靠的儿童等。
困境儿童家庭是城市低保家庭的组成部分。根据北京市民政部统计，北京市困境儿童分散在城乡低保家庭、城乡特困人员救助供养家庭、临时救助的家庭中，另外还有重病或残疾的儿童、事实无人抚养儿童和孤儿，这些共同构成了困境儿童的总体。如下表所示，2021年北京前三个季度，城市困境儿童的总数稳中稍有下降，但是困境儿童的总量还是比较庞大。需要特别指出的是，相比2020年第四季度的困境儿童数量15409人，2021年困境儿童总数量在上升，这说明对困境儿童家庭的社会救助已经成为不可回避的问题。
（一）政府对困境儿童家庭提供兜底性的资金救助
2021年7月起，北京市最低生活保障标准从每月人均家庭收入1170元，调整为1245元。这表明北京市在巩固脱贫攻坚成果上具有有力的行动，为全市低保家庭的基本生活保障夯实物质基础，筑造了坚实的保障线。2020年北京城市低保户数41855户，享受低保的人员69807人，全年累计支出101434.9万元，比上年支出增加6094万元，同比增长6.4%，这说明政府对城市低保家庭的保障力度是逐年增加的。从下表可以看出，在2021年的前三个季度中，北京市低保人数和户数都有小幅波动，一些服务对象如残疾人、老年人、成年人、未成年人的数量也有小幅调整。
（二）政府对困境儿童实施分类保障
目前我国对于困境儿童实施社会救助的理念和原则是“家庭尽责、政府主导、社会参与”。国家在困境儿童保护中起到宏观指导的作用，主要是从基本生活、基本医疗和教育等三个方面对困境儿童进行保障。《关于建立北京市困境儿童分类保障制度的意见》中对困境儿童进行分类，并且对其中处境最不利的一类进行优先保障。比如对于困境儿童的在儿童福利机构的孤儿、弃婴、事实无人抚养儿童、重病或残疾儿童、0-3岁的困境家庭婴幼儿，要实施优先保障，在生活保障、医疗康复、残疾护理、重大疾病和意外伤害保险方面享有优先受保护的权利。2021年10月《关于调整北京市困境儿童生活费标准的通知》，提出自从2022年1月1日起，提高对孤儿、弃婴、事实无人抚养孤儿、重病和残疾儿童等具有城市户籍的困境儿童的每月生活费。这种对于困境儿童的分类保障，可以减少困境儿童中危害生命安全和健康的极端事件的发生，有效保护困境儿童的生命权和健康权。
（三）政府提供教育资助来促进困境儿童发展
2019年12月《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的实施意见》对事实无人抚养儿童的年龄扩大至未满18周岁，而且满18周岁仍然在职业学校或高校就读的儿童，可以继续享受国家的生活费补贴直至大学毕业。除了生活保障以外，在医疗和教育资助方面继续保障，而且还有一点新的变化就是对于照顾事实无人抚养儿童的监护人可以适当领取家庭监护津贴。不仅保障了困境儿童的基本义务教育，而且支持其享受职业教育和高等教育。2021年2月《关于事实无人抚养儿童的助学工程》又对事实无人抚养儿童的教育进行现金资助，即每人每学年8000元助学金来资助学校期间教育花费的支出，比如文具等教育用品。以上通过助学金、家庭监护津贴和生活费补贴等支持困境儿童的教育，说明国家和政府运用资金有力地保障困境儿童的受教育权和发展权。
由上可见，政府不仅通过提供物质救助来保障困境儿童的生存，而且通过提供资金支持来支持困境儿童接受教育。以上措施都有力地保障了困境儿童的生存和发展。
三、困境儿童父母的状况及家庭存在的问题
（一）困境儿童父母的状况
根据我国法律，家庭监护人对困境儿童具有首要的保护责任。困境儿童的家庭及监护人对于困境儿童的健康成长起到至关重要的作用。生态系统理论认为，困境儿童生活在一系列系统之中，并且受到这些系统的影响，影响最直接的是微系统和中系统。微系统是困境儿童生活在其中的系统，比如家庭、学校、同伴群体等。
北京市若干社工机构开展的困境儿童家庭入户服务中，困境儿童父母的状况可以归纳为如下十二类：
1.父母一方死亡，另一方失联或者患有重病、重残。
2.父母一方死亡，另一方长期在外不照顾孩子。
3.父母一方在服刑中、或是强制戒毒人员、监狱在押人员等，另一方失联。
4.父母离异，随一方生活，但是跟随的一方失联或者长期在外不照顾孩子。
5.父母双方均患有智力障碍、重病或重残。
6.父母一方死亡，另一方无业。
7.父母一方在服刑中或是强制戒毒人员、监狱在押人员等，另一方就业或待业。
8.父母离异，随一方生活，这一方灵活就业。
9.父母一方待业，一方长期生病。
10.父母一方待业、另一方灵活就业。
11.父母一方就业，一方待业。
12.父母双方待业。
上面的分类中，从第一类到第五类都存在突出的父母角色缺位问题，该类别的儿童被归类为事实无人抚养儿童。第六类到第十二类是至少有父母一方在照顾孩子，尚可以履行基本的父母亲职功能，但是从父母的就业状态看，无业、待业、灵活就业比较普遍，由此可知，家庭经济困难问题突出。
对于事实无人抚养儿童，一旦父母长期缺位、不能履行照顾孩子的功能，这个责任就落到祖父母或外祖父母身上，于是会产生两个问题：一是，年迈的祖父母往往身体多病，他们的身体状况是否可以承担独立照顾孙辈的责任，在照顾过程中风险有多少？二是，祖父母或外祖父母的年龄比较大，思想上往往固守陈旧的教育观念，缺乏对孩子的尊重与鼓励，容易造成祖孙关系紧张，从而影响亲子沟通和孩子性格发展、习惯培养等。这个问题在事实无人抚养儿童的成长中尤为普遍。
（二）困境儿童家庭存在的问题
第一，经济困难是困境儿童家庭的共同特点。从上面困境儿童父母的就业状态可以看到，大部分是待业或灵活就业，这就说明他们是没有固定工作和稳定收入的。虽然低保制度能够使他们吃饱饭，但是在吃饭以外的其他必要的活动开支，就会受到限制，而且一旦遇到家庭有突然变故，他们就没有经济能力去应对，从而陷入困境，因此可以说低保家庭都具有一定程度上的返贫风险。
第二，困境儿童的负面性格明显和消极情绪突出。困境儿童的年龄段主要是：5岁—11岁的小学阶段，和12岁—18岁的中学阶段。小学阶段的困境儿童，很多具有多动症倾向、表现为注意力不集中，做事情难以专注，还有的孩子有暴力倾向、自卑、内向、孤僻、不与同龄人交往、暴躁易怒等，青春期的孩子还往往难以融入新的环境、情绪低落、没有自信心，抑郁、焦虑、有网瘾等。
第三，困境儿童家庭的亲子关系沟通障碍。表现为亲子关系紧张、冷漠、易冲突的特点。这些家庭的亲子关系包括母子、父子、祖孙等上代或隔代的亲子关系，而由于各种各样的原因，亲子沟通方面出现了问题。
第四，困境儿童普遍缺乏良好的生活习惯、生活自理能力。这些能力的不足并不是先天形成的，而是在家庭成长环境中没有条件和机会去培养这些能力的结果。
由此可见，低保家庭享受最低生活保障，摆脱了生存危机，然而家庭作为儿童生长的最重要的群体和空间，监护人状况和亲子关系等都在直接影响着困境儿童的健康发展。物质型救助已经远远不能解决困境儿童家庭的问题，那么在开展社会工作服务的过程中，如何以儿童为中心开展发展型救助，从而实现儿童的利益最大化，是社会工作者在进行发展型救助时要面对和解决的问题。
四、社工对困境儿童家庭的发展型救助
发展型救助是社会工作者针对家庭存在的儿童心理和情绪问题，亲子关系问题、生活习惯问题等，根据每个家庭的特点和需求，制定详细的个案管理方案，最终目的是缓解或消除阻碍困境儿童健康发展的因素。社工在对困境儿童家庭开展发展型救助的过程中，对每个家庭的不同问题都有针对性的差异化的家庭开展针对性的服务，发挥着对困境儿童的照料者提供情感支持、培育困境儿童积极情绪和自信心、为多动症儿童家庭提供信息支持、链接资源开展儿童活动等方面的作用。
（一）对困境儿童的照料者提供情感支持
每一个困境儿童家庭都有一段令人心情沉重、情感悲伤的家史，也都有一个忍受艰辛的儿童照料者。这些照料者相当多的是儿童的祖父母或外祖父母，他们年迈多病，却要在自己的儿女不能担任父母的时候，过来给孙辈担任替代的父母。有一个低保单亲家庭，父母离异，孩子随父亲居住，但是父亲长期在外不回家，不照顾孩子。孩子平时是跟祖父母一起生活。孩子性格孤僻、内向，注意力不集中，有多动症倾向，在学校不能正常上课，被劝退，需要休学去看病。两个老人忍受着辛苦带孩子四处奔波去看病，而拿到药的时候，孩子又拒绝吃药，拒绝吃药就意味着孩子不能去上学，这令祖父母非常焦急，他们恳请社工能够介入家庭，提供帮助，使孩子愿意吃药。这是他们请求社工入户的主要诉求。
每次社工入户的时候，孩子的祖母都会诉说和回忆过去艰难坎坷的求医经历，以及孩子父亲不回家，照顾孩子的重任就落在他们两个老人的肩上，感到非常的劳累，力不从心，谈到这里，祖母总是潸然泪下。在祖母倾诉的整个过程中，社工就是一个聆听者和共情者。由于有人认真倾听祖母的心事，祖母就感到非常欣慰和高兴，心情也变得轻松愉快起来。
在父母角色缺位或者不能发挥功能的家庭中，祖辈的角色递补在支撑着困境儿童的基本生活，年迈的照顾者忍受着不少生活的艰难。他们需要聆听和安慰，社工的定期家访给了他们宣泄情绪、表达痛苦的机会，这对于照顾者的心理健康和情绪恢复具有重要的作用，也有利于整个家庭关系的重建和良好发展。
（二）培育困境儿童的积极情绪和自信心
为了培育儿童的积极情绪、增强他们的自信心，社工入户后经常带领儿童开展自由创作活动，比如手工、陶艺、美术、模型拼插等艺术活动，让儿童按照自己的想象力随意制作作品，沉浸在自己的创作中，做完之后可以跟作品合影留念或者把作品挂在房间里。这样一个自由的创作过程，让儿童增进了对自己的了解，看到了自己的创造力和优点，对于增强自信、培养兴趣特别有益。除此以外，社工还会采用积极心理学的方法，跟儿童开展针对性的的互动和对话，比如鼓励他成为一个优秀的少先队员，并将其作为一个具体目标。而要想成为一个优秀的少先队员，平时要怎样做？鼓励儿童思考，和儿童一起制定行动规则，并且挂在墙上以提醒儿童，这种积极的互动往往会促使儿童建立自信、积极向上。有位祖母说自从社工开始家访后，孩子的情绪变得乐观，脾气变得温和，不像原来那样暴躁和冷漠，也开始积极主动地吃药了。
（三）社工为多动症儿童家庭提供就医的信息支持
调查中还发现，这些存在多动症倾向的儿童，往往在学校学习成绩差、课堂纪律差，成为老师眼中的“问题学生”，家长也很被动，不知道该怎么办，只好在家里对孩子发火，但如果这样下去，只会使孩子的情况更加恶化。多动症是需要服药治疗的，家庭去寻医问药的过程充满挫折，给家长带来了较大的经济和心理压力。这个时候，社工为家庭提供可筛查儿童多动症的医疗机构的信息，就像雪中送炭一样。因为社工给多动症儿童的家庭提供就医信息，减少了家长的劳累和奔波，同时，也让家长认识到孩子学习成绩差的原因不是不努力，而是孩子具有生理方面的限制，从而减少对孩子的责骂和惩罚，在一定程度上促进了父母对孩子的理解和接纳，这对于儿童的家庭环境改善和身心健康发展都极为重要。
（四）链接资源使困境儿童有机会感受和欣赏城市艺术和文化
社工在征求困境儿童监护人的同意和授权之后，带领同龄的困境儿童集体去参加城市的儿童话剧、艺术活动或参观博物馆等活动，使困境儿童增加了对所生活的城市的了解和认识，增添了各种有趣的科学和艺术知识，促进了同辈的人际交往，得到很多快乐。观赏城市的艺术和文化，还可以让幼小的心灵得到人类文明的滋养和熏陶，有益于身心健康发展。
五、对困境儿童家庭发展型救助的思考
（一）制定发展型社会政策
根据家庭系统理论，困境儿童家庭是由亲子、夫妻、祖孙等子系统组成的，每个系统的改变都会影响和改变整个家庭系统。家庭成员的行为遵循着相互影响的循环因果原则。由此给予的启示是，改变家庭、改变家庭成员就会改变和影响儿童。因此对于经济困难的共性，需要寻找社会结构的深层原因，制定发展型社会政策。
从问题产生的根源来看，这些儿童存在的困境具有结构性的制约和限制，社工的个案帮扶也许只能在一定程度上解决问题，但是不能从根源上解决问题。如果要从根源上解决问题就要去面对这些结构性、制度性的制约，那么就需要进行社会政策的完善和改革，为这些困境儿童的家庭成员提供更多的就业和发展机会，比如通过人力资本的投资来对困境儿童的父母或亲人进行人力资本的投资，提升其就业能力，促使其实现自我提升，从而提高社会认同感，为困境儿童带来正向的积极的家庭影响。
因此，对于低保家庭的经济支持，需要制定发展型的社会政策。“授人以鱼，不如授人以渔”，要从根本上去解决低保家庭的经济问题，就需要着眼于长远，挖掘困弱人口的优势和潜力，使其参与到社会劳动和就业中来，通过就业来增加收入、彻底摆脱贫困。比如，对于有劳动能力的待业者或灵活就业者进行针对性培训，提升其就业能力，促使其找到固定工作。
（二）考虑政策法规对困弱群体的影响
在颁布政策法规之前，如果能够考虑到这种政策对其影响如何，就可以减少困境家庭的风险，进而保护到困境家庭的儿童。比如，在社工入户服务中发现，地摊经济的禁止，给靠摆地摊生存的残疾人家庭或贫困家庭带来了巨大的经济压力，他们没有工作，只是靠摆地摊来补贴家用，而不能摆地摊，意味着堵住了养家糊口的途径，在情绪上一度陷入绝望和焦虑之中。而根据家庭生态理论，家庭中任何一个成员的变化都会对其他成员产生影响，父母监护人的这种经济困境和焦虑情绪也会危害家庭氛围、亲子互动和儿童发展，由此，这种忽视困弱群体利益的政策就为该家庭中生活的儿童间接造成了不可忽视的负面影响。
（三）创造良好的社会氛围，培育和发展公益性社会资源
根据生态系统理论，作为宏观系统的社会资源、价值观念、社会氛围等也对困境儿童的健康发展起到不可忽视的促进作用。一个重视和关怀困境儿童发展的社会，一个有着积极向上、包容健康的观念的社会，一个有着丰富的公益性社会资源的社会，有利于社工链接资源，有助于让困境儿童家庭享受到社会发展的文明成果，解决家庭的问题，缓解家庭痛苦，促进儿童发展。所以要开展发展型救助，还需要创造良好的社会氛围，培育和发展公益性社会资源。
（四）培育和筛选寄养家庭
针对事实无人抚养儿童没有父母亲职养育的事实，合适的寄养家庭会对他们起到正向的影响作用。这不仅是因为由年长的照料者来照顾他们具有一定的风险，而且由于他们需要良好的家庭环境以促进身心发育成长。
儿童在自身成长的过程中需要安全感、人际关系的积极互动、亲子正常沟通、良好生活习惯的养成等，才能促进儿童的健康发展，而在事实无人抚养儿童的家庭中，年迈的祖父母或外祖父母在照顾了儿童的基本生活需要之后，往往难以满足儿童在培养习惯、人际交往等方面的要求。然而，经过筛选和培训的寄养家庭可以给予事实无人抚养儿童合格的替代性父母和良好的家庭环境，在一定程度上可以促进儿童安全感的形成、性格的培养、人格的完善、良好生活习惯的养成等。因此，让有爱心、有教养能力的家庭成为寄养资源，可以视为解决路径之一。
总之，社会救助从保障生存转向促进发展，这是顺应贫困形态演化的内在要求，也是社会文明进步的表现。发展型救助将伴随我国实现第二个百年目标的长期过程，在这个过程中如何采用发展型的社会政策防止返贫，能否考虑到政策法规实施对困弱群体的影响，如何创造良好的社会氛围、培育公益性的社会资源和发展寄养家庭资源，将是困境儿童家庭的发展型救助面临的结构性挑战。
文章摘自：《北京社会治理发展报告2021-2022》，社会科学文献出版社2022年8月出版
