我去年秋季在纽约访问，正好赶上纽约城市规划立法100年，期间管制的变革，留下不少启示，也许对处理复杂利益平衡问题有帮助。
纽约1916年通过的第一部城市规划法案，从内容看，主要是“分区限高”。其背景是从农业社会里来的土地权利，到了城市发展时不再适合。传统地权，下到地心上到天空都是所有者的。但城市是个密集社会，建筑高了会挡着别人的采光。20世纪初的美国经济进入高增长快车道，一些公司赚了钱，一定会比着盖摩天大楼。1915年，在曼哈顿盖起了一座公平大厦，盖到39层，是当时全世界最高的楼，且体量巨大，其阴影足以笼罩7英亩街区，邻居和行人就因此不见天日了。于是，受损方就叫喊，住宅区、工业区、商业区盖楼应有高度限制，超过了要“回缩（setback）”，也就是大楼顶部向里收缩，便于阳光、空气下泻到街道上来。这个法案通过后，纽约就出现了一批知名大厦，如帝国大厦、克莱斯勒大厦等等，无一例外都冒个尖顶。
但新问题接踵而至。因为曼哈顿实在太吸引人，人口、资源和项目继续向这个本来就不大的半岛集聚，1916年法案限定的大厦高度就成为城市进一步发展的束缚。另外，建筑技术在进步，钢材、电梯、通风、玻璃等其实允许盖更高的大厦。此时过去的法规就成为进一步发展的障碍。
到了20世纪50年代中期，终于开始破局。公园大道中城区，要盖一个希格玛大厦，设计师是德国战后著名建筑学派的大设计师密斯先生。他的理念是建筑功能主义，方方正正的才是一回事，绝不接受“回缩（setback）”。可是高楼不内缩又违法，这就形成了一个僵局。最后请来了菲丽丝·兰伯特，她不是建筑师，却在互不退让的密斯先生与纽约市政厅之间找到了双方达成妥协的办法，那就是希格玛大厦不再顶部回缩，但从底部在业主购得的土地上，让出很大一块做小广场，对市民完全开放，以此换来希格玛大厦可以盖得又高又方方正正。
这个经验启发了纽约市政当局，于1961年修订纽约城规法，正式引入“激励性管制”新理念。从此开发商可以公开与市政府“讲数”——让出多少地面空间给纽约公众，就可以换取增加多少摩天楼的容积率。再后来，“容积率转移”、“空中权交易”等内涵市场逻辑的做法，都容入“有弹性管制”的框架，纽约不但进一步长高，且建筑形态更为多样，也更兼顾个性与公众利益的平衡。纽约的城规改革从通常以为“不可能”的地方找到了契合点。 （作者为北京大学教授）
