[城镇化]王彤:新型城镇化建设面临的难题及破解路径思考

2018-11-15 11:32 中国发展网

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来源标题:王彤:新型城镇化建设面临的难题及破解路径思考

摘要:中国城镇化促进会副会长、中国社会经济调查研究中心王彤表示,要进一步明确的是,上述破解之法,更多倾向于技术层面解决当前新型城镇化建设难题,但我们更应看到,城镇化建设不能仅停留在物质层面,精神层面的建设与发展相比更为重要。

中国发展网 当前,我国城镇化建设在各地如火如荼开展。日前,国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,《方案》指出,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户,是推进新型城镇化建设的首要任务。《方案》强调,要统筹推进本地和外地非户籍人口在城市落户,实行相同的落户条件和标准,确保城市新老居民同城同待遇。近日,国土资源部也印发实施了《深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,该《指导意见》明确了坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,坚持以人为本促进新型城镇化发展,鼓励土地权利人自主改造开发,鼓励社会资本积极进入,规范推进城镇低效用地在开发,优化土地利用结构,提升城镇建设用地人口、产业承载能力。

在近年来中国城市化进程过半、城镇化的速度放缓的大背景下,上述两个文件释放出明确的发展信号,即彻底摆脱以往大拆大建、一帮哄式房地产开发、消费人口红利的高消耗、高排放、低效率、低工资、低成本贪大图快式的城镇化做法,开辟绿色环保、集约节约、以人为本的发展之路,将提高城镇化率的关键定位于人的城镇化,探索破解“人去哪儿、地怎么管、钱怎么来”等系列难题,进入全面提升城镇化质量的发展新常态。当然,新型城镇化建设深入推进并非一片坦途,正面临着很多挑战,下面,笔者就新型城镇化建设当下困境以及破解之法谈几点思考。

当前我国新型城镇化建设面临的问题

(一)一些地区城镇化率数据存在水分,分解城镇化任务指标脱离实际。部分地区在加快农业人口转移城镇落户中,还存在盲目追求指标,层层考核统计“注水”问题。新型城镇化建设不能靠行政命令、搞运动式推进,基层政府要结合实际情况合理分解任务,杜绝相互攀比、人为调整城镇户籍人口统计口径、人为推高城镇化率数字乱象。当前城镇化进程面临的一个难题,就是农业转移人口市民化意愿出现下降趋势,表面上是基于中央明确赋予农民更多的财产权以及公共财政向“三农”倾斜,农民的预期不断增加,深层次原因是地方政府缺乏有效工作抓手,加快农村集体产权制度改革力度不够,城乡之间的联系通道不畅通,农业转移人口市民化跟城镇化是分离的、脱节的。在缺乏有效举措的情况下,一些地方将提高户籍人口城镇化率寄望于统计口径的调整。部分城市在户籍改革取消农业与非农业户口区别后,将民政划分的城镇区域内人口全部统计为城镇户籍人口,由此大量城中村、城边村民农民都“被城镇化”,数据上看起来户籍人口城镇化率稳步提升,实际上城镇化工作未得到有效开展。

(二)城镇化土地与人口增长比例“失调”,农民“三权”退出不畅。衡量城镇化速度的指标为城市扩张的土地城镇化速度和人口城镇化速度,但二者比例一直不均衡。国家发改委公布数据显示,2010年至2014年,我国城镇人口年均增长2.84个百分点,城市建设用地面积年均增长5.89个百分点,两者相差超过3个百分点。导致这种比例“失调”的直接原因一是在于不少城镇发展“摊大饼”,房地产库存过高,园区荒废,土地利用效率低下,很多园区、新区沦为“鬼城”。在城镇化进程中,有大量农民转移到城镇,农村人口减少的同时,农村居民点用地却在增加。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》数据显示,2000年至2011年我国农村人口减少1.33亿人,农村居民点用地却增加了3045万亩,城市建设用地无序扩大与农村建设用地不降反升出现“两头挤”现象,严重威胁了我国耕地红线。二是在新型城镇化推进过程中,涉及农村土地制度改革的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”退出机制不畅,成为制约户籍人口城镇化率提升的关键障碍。目前除常规征地拆迁获取补偿退出外,“三权”如何主动退出缺乏制度安排,“农村土地退出没有效益,还不如继续保留,反正零成本”,导致大量农业转移人口“宁可土地撂荒、农房空置,也不愿从农村迁出户口”。

(三)土地市场萎靡加之资金政策掣肘多,政策缺乏灵活性。当前三、四线城市房地产市场仍在“寒冬期”,城镇土地市场萎靡,尤其是中西部地区城镇财政收入普遍不高,新型城镇化建设需要大量资金投入,地方财政难以支撑新城镇化资金需求,很多地方政府寄希望于土地出让收益,以吸引社会资本参与新城镇化建设。但由于眼下社会资本对土地预期收益不看好,加上投资扩张趋于谨慎,“土地换资金”、“土地换基建”的做法越来越难行。根据《2015年国土资源公报》数据显示,2015年全国出让国有土地建设用地22.14万公顷,出让合同价款2.98万亿元,同比分别减少20.2%和13.3%,从侧面印证了现在房地产仍处于库存消化期,土地出让数量与价格双降,基层城镇化融资难度加剧。一些地方政府举债,杠杆压力大,对当前土地指标收紧缺乏适应,加上财政收入增速放缓,约束增多、配套滞后、激励不足,新城镇化建设缺少动力。土地浪费现象严重、土地利用效率低下与用地指标不足之间的矛盾依然存在,受到现行土地政策制约,城乡建设用地增减挂钩政策在实际推进时进程缓慢,不少地区的城镇化建设遭遇阻滞,迫切需要提供符合城镇化建设需求的规划和土地政策支持。

破解我国新型城镇化建设困境的几点思考

(一)为新型城镇化建设提供智力支持,科学选择发展路径。城镇化推进需要因地制宜,选择适合自己的路径。“光靠参观学习先进经验搞不成城镇化”,不能一味的照抄照搬,盲目下达指标。城镇化不仅仅是追求城镇人口的增加以及城市规模的扩大,更重要的是对城市公共设施水平的发展与完善,提高中国的城镇化质量,改变我国原有的人口、资金、技术由农村流向城市的单向流动,推动双向城乡一体化,缩小城乡收入差距。通过继续深入推进户籍制度改革,建立依法保障公民权利、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度,打破城乡分割。地方在推进新型城镇化建设中,要关注长远发展,坚决杜绝为城镇化指标而贪大求洋,盲目追求“地标建筑项目”,跟风打造“盆景”式小城镇,避免把新型城镇化建设误读为“房地产下乡”,加剧去库存压力。上级在下达城镇化任务和指标时,要配合专业的指导,统筹政策安排,提供智力支持。比如搭建信息咨询平台,提供农业、经济、产业、金融、旅游、建设规划等各方面的专家,参照法国引导市民参与、公众咨询为规划决策的必经程序的做法,使得基层执政者有机会同专家、居民和其他利益相关者进行深入交流,使新型城镇化建设方向更明确、思维更活跃、动力更足。

(二)促进城乡基本公共服务均等化,因地制宜探索“三权”退出机制。《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》非常明确的表明了中央精神和总体部署,即应切实维护进城落户农民的“三权”,即土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,不得以“三权退出”作为农民进城落户的条件,建立健全农村产权流转市场体系,探索形成农户对“三权”的自愿有偿退出机制,如完善“三权”资产化等,支持和引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。落实“人地挂钩”,不仅要解除农村人口后顾之忧,更要化解新市民“前景之忧”。新市民需要的不仅是遮风挡雨的房屋,还有谋生机会和养老、就医、子女成长的教育机会。稳步推进义务教育、服务就业、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本社会服务建设全覆盖,让居民乐享城镇生活,是促进城乡基本公共服务均等化、普惠基本权利的重点,可以从根本上遏制“只要农村的地、不要农村的人”的倾向。

(三)推进城镇化低效用地再开发,打开城镇化“新空间”。《深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》突出了“鼓励土地权利人自主开发,鼓励社会资本积极进入”的思路,改变单纯由政府主导低效用地再开发的状况,运用各种市场手段参与改造,让群众共享发展成果。比如鼓励原有国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发;鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与;鼓励产业转型升级优化用地结构,积极支持企业“退二进三”(缩小第二产业、发展第三产业)、迁址重建;鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块,集中改造开发;加强公共设施和民生项目建设等等。土地财政不是新城镇化发展的长久之计,今后解决城镇化建设资金问题可能要靠风投,也可通过探索采取政策性银行支持、金融机构设立基金、提高资金使用效率、PPP协同合作等方式,寻找解决新型城镇化资金难题有效途径。

(四)新型城镇化建设关键在于以人为本,通过产业支撑注入活力。打造新型城镇,要立足于其自身环境和资源,充分发挥区位优势、资源优势和产业优势,突出小城镇特色,因地制宜的发展适合的产业。通过龙头企业带动,中小微企业协同链条式发展,做到以产立镇、以产带镇、以产兴镇,实现产镇统筹和协调发展,从而拉动小镇经济,增加小镇就业机会,留住人才,留住劳动力。新型城镇建设应以绿色、环保、生态理念为核心,发展配套产业,完善配套设施,避免和减少资源浪费,推动小镇资源可持续开发,形成规模效应。一个成熟的新型城镇,必定是以人为本、配套设置合理、交通等基础设施健全的宜居城市、智慧城市。在这样的城镇里,居民生活更加的安心、舒心、省心,可依托城镇发展引导居民改变落后的生活方式,培植发展形成更加绿色环保健康的生活模式,展现出勃勃生机。

最后,要进一步明确的是,上述破解之法,更多倾向于技术层面解决当前新型城镇化建设难题,但我们更应看到,城镇化建设不能仅停留在物质层面,精神层面的建设与发展相比更为重要。我们理想中的新城镇,不是高楼大厦和钢铁水泥堆砌出来的生存空间,而是有血肉、有灵魂、有精气神、可持续发展的一种文明状态,一种与现代社会发展相适应的城市精神。只有物质层面和精神层面平衡发展,才是贯彻落实中央“走新型城镇化道路,使城镇化质量明显提高”要求的应有之义。

(中国城镇化促进会副会长、中国社会经济调查研究中心王彤)

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责任编辑:陈龙飞(QY0026)  作者:王彤