国外首都城市副中心建设的经验与教训

2017-12-19 08:41 《前线》

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来源标题:国外首都城市副中心建设的经验与教训

建设北京城市副中心是党中央的一项重要决策。2017年2月,习近平总书记再次考察北京时指出,建设北京城市副中心要落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求。2017年6月19日,书记蔡奇在北京市第十二次党代会上指出,牢牢把握城市副中心战略定位,以最先进理念、最高标准、最好质量推进北京城市副中心建设。

如何深入贯彻落实习近平总书记讲话精神,扎实推进北京城市副中心建设,规避搬迁可能存在的风险和挑战,从历史与全球的视野来看,比较研究日本东京、韩国首尔、英国伦敦等首都城市副中心建设的经验与教训,具有重要的现实价值和战略意义。

国外城市副中心建设的基本经验

一是建立副中心建设的高层领导机构和相关协调机制。韩国首都副中心建设成立高层领导机构,建立以国务总理牵头的世宗市支持委员会和以国土海洋部部长带头的行政中心复合城市建设促进委员会,对世宗市建设与管理进行直接领导,总理办公室支持团和幸福厅负责相关政策的落实和具体执行。日本东京都1958年成立了“东京整备委员会”,1968年成立新宿新都心开发协议会,有效协调副中心各项建设开发工作。1999年新宿建立地区产业振兴委员会的协调机制,为企业发展进行咨询服务和利益协调。

二是加强副中心建设规划,重视城市复合功能设计,有效疏解中心城市功能。国外许多副中心重视以复合功能规划提升城市品质,把人的需求与城市建设紧密结合,有效疏解中心城市功能。东京新宿副中心规划避免以房地产为主导,重视行政、商务、科研、居住服务等复合功能设计,经过30多年建成东京新的CBD。韩国出台《世宗特别自治市设立相关特别法》,将世宗市规划为行政中心、尖端知识城、大学与研究专用区域等复合功能。瑞典首都斯德哥尔摩规划建设副中心,其规划顺序为先建设市郊铁路,其次建设医疗教育等公共服务设施,最后建设住宅,以复合功能设计和完善配套设施,有效承接中心城市功能疏解。

三是引导中心城区机构和企业搬迁,加强副中心产业空间优化。国外许多大都市通过引导中心城区行政机构和企业搬迁到副中心,加强副中心的产业空间优化和结构调整,实现副中心的经济增长与文化繁荣。东京都厅1991年从丸之内迁至“副都心”新宿,在产业空间布局上重视生产与生活服务业融合发展,引导核心区的行政机构与企业搬迁和集聚。东京御台场临海副都心加强大规模商业设施建设,吸引大型机构和企业进驻,特别是富士电视台把总部搬迁至御台场促进当地经济文化发展。大伦敦政府2002年迁入位于泰晤士河南岸的新市政厅,通过低息贷款、转移补助金等吸引机构和企业入驻,将泰晤士河南岸建设为英国新的艺术文化中心。

四是建立大容量、广覆盖的轨道交通网,缓解城市交通拥堵。国外许多副中心建立大容量、广覆盖的便捷轨道交通网,以破解副中心与中心城区之间的交通难题,缓解交通拥堵压力。东京修建环市中心铁路,将各副中心有机串联起来,实现都市圈500~1000米可换乘地铁,在繁华路段和主要干道建有复线轨道,承担东京全部客运量的86%。罗马尼亚采用大运量的地铁交通把副中心与中心城联为一体。瑞典首都斯德哥尔摩的卫星城建有市郊铁路,可与地铁实现对接。

五是加强公共服务均等化供给和均衡化布局,实现职住平衡。许多城市副中心建设重视公共服务均等化供给和均衡化布局,实现职住平衡,避免上下班潮汐流和睡城现象。如东京将教育、医疗等公共服务设施向副中心倾斜,新宿副都心的办公楼、酒店、学校、医院等公共服务完善,成为有活力的副中心。罗马尼亚在郊区兴建工业时,配套建设住宅、酒店、幼儿园等设施。巴黎在副中心东里尔建设住宅、商店、办公、文化等配套设施,实现人口、职业与住宅的平衡。

国外城市副中心建设的主要教训

一是搬迁机构有限,集聚效应不强,降低行政效率。部分首都副中心建设因搬迁的机构有限,难以形成规模集聚效应,增加了行政办公的交易成本,降低了行政效率。如韩国世宗市尽管已有总理办公室等18个政府部门及30多个公立机构、1.3万名公务员迁入,但总统府、国会、国防部等十余个关键部门仍留在首尔,规划建设的世宗市尖端知识城和大学与研究专用区域进展缓慢,迁入机构和企业有限,集聚效应不强,两地办公和长途跋涉降低了行政效率。

二是轨道交通缺乏,交通工具单一,导致出行困难。部分副中心建设对于轨道交通的重视不够,缺乏大容量的快捷交通,未能缓解交通拥堵问题。如伦敦一些副中心建设初衷是以车为本,早期轨道交通不够发达,导致出行困难。韩国世宗市距离首尔约120公里,只能选择汽车出行,部分公务员家庭留在首尔,每天花费4~5个小时往返于世宗-首尔之间。伊朗德黑兰的Andisheh新城规划没有解决城市交通问题,反而使上下班高峰时间交通更为拥挤。

三是公共服务供给不足,配套设施不完善,导致“候鸟”式生活和睡城现象。大巴黎地区在副中心建设中高估人口与经济发展,配套设施不完善,使得规划的8个新城发展不顺。首尔副中心世宗市只有部分机构迁入,公共服务滞后导致公务员“候鸟”式生活,有部分公务员产生抵触情绪或直接辞职。伦敦副中心米尔顿·凯恩斯在早期发展中约有1/3的人员要到伦敦就业。马来西亚副中心布城是行政中心和司法机构所在地,缺乏商业、文化等配套服务设施,公务员下班后新城毫无生机。伊朗德黑兰的新城只有10%的居民在当地就业,新城仅扮演睡城角色。

四是区域协同效应不明显,过度发展导致文化缺失与环境污染。首尔副中心世宗市对其中部地区的经济拉动效果仅为0.3个百分点,对其周边经济拉动效应不够明显。德黑兰新城缺乏城市基础设施和产业布局,新城未能发挥区域协同效应。有的副中心建设不重视当地文化保护与传承,导致本土文化缺失,也有的因过度发展导致环境污染严重。如伦敦早期建设一批新城“摊大饼”连绵发展,导致新城与主城相连接,副中心演化为新的城市污染区域。

对北京城市副中心建设的借鉴与启示

一是强化直接领导,推进政策落实。借鉴首尔、东京等副中心建设经验,建议北京城市副中心在行政级别上进行高配,成立由市领导牵头的副中心建设管委会,建立相关协调机制,强化对副中心建设的直接领导、战略落实与利益协调。

二是加快机构集聚,创新行政体制。制定行政机构及相关部门搬迁时间表,加快搬迁进度和机构集聚,形成城市功能规模集聚效应。要加强副中心行政体制创新,遵循精简、综合、扁平、服务的原则,建议城市副中心的行政体制设置推行大部门体制,压缩行政层级,将“区—街道(镇)—社区”三级体制创新为“区—社区”的新型治理体制,构建“一级政府、两级管理、分类服务”的现代政府治理体系。

三是提升城市品质,严控城市边界。加强城市副中心的行政、商务、科研、居住服务、生态等复合功能设计,提升城市品质,把人的需求与城市建设紧密结合。重点规划引导人口和产业由东西城核心城区向副中心疏散转移,实现人口、职业与居住平衡,防止“造城运动”。严控城市增长边界,加强城市副中心及周边区域的规划衔接,实现规划一张图,加强规划实施的监督与评价,提高规划执行力和权威性,杜绝先违规后修规行为发生,避免“摊大饼”。在副中心与主城区、津冀交界区域规划环首都国家公园和城市绿隔,拓展城市生态空间,严守生态保护红线,预防新“城市病”。

四是完善交通体系,实现互联互通。避免首尔副中心建设单一交通工具弊端,借鉴东京等副中心交通经验,加快联通中心城区与副中心的多条地铁等快捷交通网建设,重视解决最后一公里问题。建议通州境内多条地铁延伸到“北三县”、武清等周边区域,打通断头路,增设多条到“北三县”及天津周边的通勤班车。通州与津冀交界区域建设大面积的城市绿隔和环首都国家公园,轨道交通发达快捷,才能真正避免城市“摊大饼”式蔓延,达到人口快速疏解与互联互通的共赢效果。

五是优化公共服务,消除搬迁忧虑。住房方面,为迁移到副中心的工作人员提供低廉的公租房。鼓励迁移者到通州安家落户,避免“候鸟式”生活和睡城现象。为职工提供公租房,租金优惠,解决后顾之忧,实现宜居宜业。在教育方面,借鉴东京经验促进优秀教师合理流动,避免优质教育资源在中心城区过度集聚,避免市民过分追逐“学区房”。重点加强通州薄弱学校的改造和提升。已建成或在建的19所合作学校数量有限,对整体提升该区教育质量还不够,建议进一步扩大覆盖面和推广效果,加强通州所有中小学与名校的全面合作共建力度,整体提升通州教育服务水平,以减少迁移到副中心的工作人员对子女就近入学的担忧。在医疗方面,重点加强对通州医疗设施落后、医疗水平不高的医院和诊所的改造提升,鼓励更多的三甲医院如协和医院、301医院到城市副中心及周边区域建立分院,全面提升通州医疗水平和服务质量。在文化服务与就业方面,完善副中心文化服务设施,加强本土历史文化保护,新建国家或市级图书馆、博物馆、文化馆等,满足高端公共文化服务需求。打造文化创意产业集聚区,增加更多的就业岗位,以便迁入副中心的公务员家属能在通州就业,提升居民本地就业率,减少与中心城区的人口潮汐式流动。

六是加强供给侧改革,推动协同发展。加强高端服务业、高技术产业布局,以创新驱动加快发展方式转变,加强技术创新和产业创新,积极培育战略性新兴产业,积极发展绿色低碳产业,利用大数据和“互联网+”培育新业态,创造新供给,加快构建副中心高精尖经济结构。要推动区域协同发展,借鉴东京等经验,出台优惠政策吸引中心城区企业总部及科技服务机构疏解到通州,在生态红线范围内,以新理念在通州与津冀交界区域规划新建1-3个通州高科技产业园区,既有效缓解中心城区特别是国贸地区产业、交通和人口压力,也形成对周边区域经济拉动效应,有效打造京津冀区域协同发展示范区。(作者: 陆小成,北京市社会科学院市情调研中心研究员)

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责任编辑:韩新春(QY0001)  作者:陆小成