目前，京津冀地区呈现产业独立和经济区隔较为明显的状况，以市场为主导的协同发展模式的发育程度也比较低下。同时，该地区社会发育情况也呈现出总体水平较低、内部差距较大的状态，寄希望于市场与社会作为区域协同的主导推动力量在现阶段还很难实现。政府作为强而有力的规划者、执行者，在这一问题上可以而且应当发挥核心作用。然而，我国政府垂直管理的特征所导致的地区政府之间相互隔离、自成体系与区域协同发展理念与目标之间在客观上又存在一定的距离甚至矛盾。打破省市之间的壁垒，在系统高层形成和谐有序、互利共赢的协同合作机制，既是推动京津冀协同发展战略落实的基本前提，也是重要内容。
政府协同的意义
“协同”有协调、同步之意，它指的是两个以上主体之间相互协调行动、共同采取措施的机制或过程。由此出发，“政府协同”则可以被理解为一定区域范围内各地方政府作为相对独立的主体，在同一目标的作用下，实现职能上的对接 ，即在政府现有的框架基础上建立横向的合作机制。政府协同需要从多个侧面切入作总体上的把握：首先，各地政府相对独立的地位受到法律和制度的保障，在所辖地区政策的制定与执行过程中它们依然是强有力的制定者和执行者；其次，更大区域的协同发展要求各地政府之间相互联系，在区域协同发展的大背景下，他们具有共同的目标，对于该区域的发展承担共同的责任；最后，政府协同需要达成的是在认识层面、制度层面、组织层面的多层次、宽领域的协同。
政府协同是区域协同的应有之义和必要保障。区域协同，从主体上看，既是国家、市场、社会三者之间的协调互动，又是国家、市场、社会三个子系统内部各个构成要素之间的协调互动。在中国目前强国家的系统格局下，具有强大动员能力、掌控大量有效资源的政府之间的协同，势必成为推进区域资源合理流动、有效配置并促成其他部门、其他领域实现协同的重要前提。京津冀协同发展进程中，政府处于关键位置并将继续居于关键位置，在市场力量、社会力量发挥作用的同时，以行政手段在总体性社会系统运行过程中对之进行调控。
政府协同的障碍
如上所述，政府协同对于区域协同发展具有重要的意义，在现实社会运转过程中也在进行着不断的实践，但要真正令其顺利实施并取得预期成效，还需要有效克服至少以下两个障碍。
行政体制隔离导致协调缺失。长期以来，京津冀三地因行政区划隔离，呈现各地政府内部上下层级垂直沟通密切而各地政府之间横向联系缺乏的状态，这应当说是一般行政管理体制下政府内部关系相对政府之间关系的一种普遍而客观的状况。除此之外，长期以来，三地之间的合作建立在项目展开的基础上，以短期合作为主，尤其缺乏省市级层次行政框架内的长期合作。
资源流动极化加大发展差距。京津冀两市一省发展差距较大，从产业结构看，北京已经进入后工业化时期，同时该地区金融服务业、社会服务业高度发达，高端人才聚集。天津则处于工业化后期，高新技术产业发展较快 ，社会服务业相对发达。与京津两市相比，河北省仅处于工业化中期，三产中工业突出，但总体而言工业以资源消耗性行业为主——钢、生铁、水泥、石化等，人均GDP全国排位较后，服务业与社会事业相对落后。而在区域发展的进程中，协同的关系建立和作用发挥有赖于资源的合理配置与流动，但在京津冀区域内，优质资源呈现出京津冀集聚程度递减而劣质要素呈现出京津冀集聚程度递增的态势，形成强者愈强、弱智更弱的局面。如何规避极化效应或马太效应，实现两市一省之间资源的合理流动，特别使河北省在承接从北京疏解出的非首都功能的过程中，能够因势利导，对于两市一省之间平等互利格局的形成至关重要。
政府协同的路径
实现政府协同的有效路径，最主要的是以下两条。
建立信任关系——政府协同的认识基础。协同关系的建立要求以稳固的信任关系作为基础。良好的信任关系是主体间协作的前提，在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性越大 。为夯实三地协作基础，需要建立三地政府之间稳固的信任关系。一方面，信任关系的建立需要就发展目标达成共识，以实现区域整体利益为目标，在共同目标的驱动下，构建统一政策话语体系，增强区域利益同构性；另一方面，信任关系的建立也有赖于合作机制与平台的建立，合作机制与平台的建立为协作提供了制度化保障，使信任关系得以在稳定的相互作用与相互影响中发展。
搭建协商平台——政府协同的制度保障。协同关系的建立还要求建立规范的协商机制与协商平台，作为政府协同的制度保障。协商机制与协商平台的构建是政府协同组织化、常规化的重要标识，它有利于三地政府之间畅通交流、增强互信。当然，协商机制与协商平台的构建反过来也需要自上而下各级政府的共同参与。目前，京津冀三地已建立多项联席机制：政协、协同办、民政、经信委、公安等都已建立。在此基础上，各种合作机制与合作平台还可以向纵深发展。
政府协同的措施
路径标明了大的方向和总的目标，要真正实现政府协同，还需要采取以下一些具体措施。
明确角色定位，建立平等的协商地位。《纲要》明确了京津冀两市一省的功能定位，其中北京依托其政治、文化、国际交流中心、科技创新中心的地位，重点发展“知识经济、服务经济、绿色经济”，加快构建高精尖产业结构。天津作为北方最大的港口，则以发展“先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业”为主，建设全国先进制造研发基地和金融创新运营示范区。河北省则依托其丰富的自然资源优势，积极承接北京非首都功能转移和京津科技成果转化，重点建设“全国现代商贸物流重要基地、新型工业化基地和产业转型升级试验区”。《纲要》对三地各自的产业布局也作出了明确规划，三地政府应根据自己的角色定位对其进行呼应。首先应当明确的是，作为区域发展的三个主体，三地协同特别是三地政府协同是解决当前本地社会问题的一个重要手段，在此过程中，两市一省均可找到各自的新增长点、实现各自社会发展目标。以人口为例，过度的人口聚集是导致北京出现严重“城市病”的一个重要因素，创新人口的服务与管理，不失为有效疏散北京人口同时为河北甚至天津补充优质劳动力的举措，从而完成劳动力资源合理高效的配置。这也必然要求两市一省政府在平等互惠的基础上建立合理高效的协同机制，最重要的就是在区域协同的大背景之下确定两市一省各级政府的角色和作用，建立平等的协商地位。
健全法律规章，保障有效的协商机制。首先，政府应关注新形势下原有制度的适用性问题。京津冀一体化过程中资源流动的加速、产业联系的增强、公共服务对接的密切，这些变化对三地政策的衔接性提出了更高的要求，政府对此须反应及时。以税收政策为例，为缩小税收差距，在京津冀协同发展领导小组推动下，国家税务总局配合成立京津冀协同发展税收工作领导小组，并于2015年6月印发《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，改变长期以来税源和税收不一致的现状，缩小三地财政收入差距。以税收制度为先导，其他相应制度也应及时跟进修正，至今三地人才引进、公共服务、交通、生态等相关制度的配套仍待进一步加强。
搭建互动平台，理顺多向的协商关系。自2014年起，推进京津冀协同发展的组织架构逐渐清晰。以京津冀协同发展领导小组为核心，以政府职能部门为载体，在不同领域分别建立专项小组，各类小组采取国家部委牵头、市级政府为主体、专家参与的模式。在中央层面已形成京津冀协同发展税收领导小组（国家税务总局）、京津冀人才一体化发展部际协调小组（中央组织部）、京津冀交通一体化领导小组（交通运输部）等专项小组。北京市更是设立了九个专项小组，涵盖了京津冀协同发展的主要领域。专项小组的建立为京津冀协同发展各项事务的推进提供了组织保障，但在此基础上，仍需建立多层次横向乃至斜向互动平台。
培育多元主体，造就政府的协同伙伴。京津冀地区缺乏完整的产业链条，市场化程度较低，人才与资本等活跃因素流动不足，市场在资源配置过程、社会在资源链接过程发挥作用的能力均较有限。因此，在政府主导协同发展的同时，应注重多元主体的培育。在经济领域，政府可以通过调整税收政策、企业注册管理制度打破区域内的行政区隔，促进资本流动，并通过加大基础设施投资力度，引导资本流动，使企业主动进入；在社会领域，政府也可以通过支持培育区域性社会组织，增进区域间文化、公共服务交流，形成和谐有序的社会空间。这一点虽非两市一省政府的直接协同，但却构成决定区域协同发展未来成效的一个重要因素，是两市一省政府应当着力关注的领域。
京津冀协同发展战略表现出强烈的国家意志或政府主导的色彩，可以视为政府主导型发展模式的范例。当前，京津冀地区政府协同机制还存在某些不足。为了弥补这些不足，需要理顺政府之间协同的认识基础、组织架构与合作方式。具体而言，有以下几种途径：首先，通过明确角色定位建立平等的协商地位，为协同发展创造条件；其次，建立健全相关法规，促进政策衔接，使协同发展常规化、制度化；再次，通过搭建互动平台，建立多层次互动机制增进各级政府间交流，促进信息流通，以良好的信任关系为协同发展保驾护航；最后，协调国家、市场与社会三者之间的关系，在政府主导的大局下，发挥市场与社会的能动作用，应对政府不能也不应干预的事务，使协同获得内生性动力。
（作者：唐军，北京工业大学人文社会科学学院院长、教授；靳玉茜，北京工业大学经济与管理学院2017级博士生）
