建设自由贸易试验区是全面深化改革和扩大开放的一项战略举措，是国家战略需要。回顾历史，2013年9月上海自贸试验区率先建设，主要有两个方面的建设背景：
一是时代背景，我国已进入全面深化改革的新时期。经过30多年的改革开放，2013年我国国内生产总值已达到全球第二、贸易规模位居全球第一。党的十八届三中全会提出全面深化改革的任务，其中经济改革是核心。
二是全面深化改革的顶层设计，即党的十八届三中全会提出的16个方面60项措施。其中，与自贸试验区相关的内容包括构建开放型经济新体制、加快转变政府职能、加快完善现代市场体系，等等。
作为改革试验田，自贸试验区的建设无疑是一个重要的风向标。过去几年里，自贸试验区发展取得了哪些重要成果？新时代，自贸试验区建设又将如何“升级”？它与自由贸易港有什么关系？下面围绕相关问题，和大家作一下分享和交流。
自贸试验区建设“初心”，可概括为五个关键词
自贸试验区是全面深化改革和扩大开放的试验田，按照顶层设计安排，通过局部试点，通过实践加以检验，并决定是否向全国复制推广。党的十九大报告指出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。站在新的起点上，自贸试验区肩负着探索新途径、积累新经验的重要使命。
我国自贸试验区的建设，经历了三个阶段，也可称之为“三个台阶”：2013年9月，正式启动建设上海自贸试验区；2015年4月，增加广东、天津、福建等，上海自贸试验区扩区；2017年4月，增加浙江、辽宁、陕西、河南、湖北、重庆、四川等。目前，11个自贸试验区呈“1+3+7”雁行式。在全球经济格局大变化的环境下，我国正在编织“面向全球的高标准自由贸易区网络”。
自贸试验区的作用主要体现在四个方面：第一，国家推出新的政策，需要局部试验。自贸试验区是改革先行者、排头兵，有责任意识。第二，自贸试验区是为国家作贡献，国家可以用这种方式调动各地政府的改革积极性。第三，被批准的自贸试验区要有一个建设方案，方案内容要体现国家需求，要为国家试制度，这就增强了地方政府的国家意识和协同意识。第四，自贸试验区形成的新经验和案例，可以供全国借鉴。
现在大家都在谈“初心”，对于自贸试验区建设来说，也有一个建设“初心”的问题。2016年12月，习近平总书记对上海自贸试验区工作汇报有一段批示，谈到了建设“初心”。他指出，建设上海自贸试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的一项战略举措。上海市、商务部等不负重托和厚望，密切配合、攻坚克难，紧抓制度创新这个核心，主动服务国家战略，工作取得多方面重大进展，一批重要成果复制推广到全国，总体上实现了初衷。这里面，可以提炼出五个关键词：全面深化改革、扩大开放、服务国家战略、制度创新、重要成果复制推广。可以说，这就是建设自贸试验区的初衷。
进一步来看，制度是指人际交往中的规则设计，以及社会组织的结构和机制。通过制度建设，可以形成更明确的规则和约束力。30多年间，我国由计划经济转向市场经济，多层次资本市场逐渐建立，这些都是制度创新。自贸试验区制度创新的主要特征是接轨国际规则、探索中国之路，进而提出全球经济治理的新方略，成为国际规则的参与者、贡献者和引领者。
需要指出的是，自贸试验区的改革探索不应完全照搬国际规则，而要注重符合本国国情，要符合新时代经济发展的新要求。事实上，自贸试验区实施的一系列改革中，有一些试行后是有所调整的，如境外投资政策和金融创新等方面的政策。
建设初期，境外投资一般项目只需备案，而现在我们把境外投资分成三类，即鼓励类、限制类和禁止类，有些境外投资项目受到限制，如到境外买房地产、收购酒店等。金融创新在具体探索过程中也有一些收紧，如资本项目可兑换，原先是要大力推进，现在是有序推进。这些都是根据我们自身的发展情况作出的有益调整，目的是为了更好地推进自贸试验区建设。
新增两大改革领域，体现了“开放+创新”思路
总体上看，自贸试验区制度创新涵盖七大改革领域，即“投资体制改革、贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管、完善营商环境、科技创新和服务国家战略”。前五大改革领域是首轮改革的重点，体现了以开放促改革、以开放促发展，形成倒逼机制。后两大改革领域是自贸试验区扩区后新增的，体现了“开放+创新”的思路。
第一个领域是投资体制改革。
核心是探索市场准入负面清单管理，放宽外资、国内资本的市场准入限制，减少事前审批，提高“引进来、走出去”的质量。核心改革事项有外商投资准入前国民待遇加负面清单，服务业扩大开放，国民待遇的市场准入负面清单、工商登记改革和“证照分离”改革试点等。
目前，相关改革取得了积极成效，激发了企业和市场活力。在上海自贸试验区，不仅新增企业4万多家，而且有1500多个新项目落地，包括专业再保险公司、合资道路运输公司、外资独资游艇设计公司、外商独资国际船舶管理公司、外资医院、外资职业技能培训机构、外资认证机构、合资邮轮公司等。
第二个领域是贸易便利化。
贸易便利化有两个改革方向：减少、放松管制和政府部门协同。减少、放松管制表现为海关、检验检疫、海事等采取的一系列措施，如“一线进境货物先入区后报关”“进境货物预检验”“第三方检验结果采信”等。政府部门协同的范例是建立“国际贸易单一窗口”，企业一次性提供贸易数据，海关、检验检疫、税务、海事、边检等近20个部门提供审批和服务。
通过实施贸易便利化的措施，目前自贸试验区已形成了一些新模式和新平台，如保税展示平台、汽车平行进口、国际文化艺术品平台、大宗商品现货交易平台（上海已有钢铁、煤炭、化工等8种类型）、进口商品展示直销平台、技术贸易交易平台等。
第三个领域是金融开放创新。
核心任务是开放和创新，更好地服务实体经济。一方面，金融领域对外资银行和民营银行开放。另一方面，金融创新包括人民币跨境使用、投融资汇兑便利化、资本项目部分可兑换、利率市场化和外汇管理体制改革。
通过金融创新实践，形成了融资租赁、企业集团资金池等新模式。同时，上海还利用自贸试验区建设的机会，进一步加快建设金融市场体系，如上海国际黄金交易市场、上海国际能源交易中心、国际金融资产交易中心、上海保险交易所等。
第四个领域是政府事中事后监管。
政府放松企业准入事前审批后，需要加强事中事后监管，更好地发挥社会监督和社会机构的作用。事中事后监管的1.0版本，含国家安全审查工作制度、反垄断工作机制、社会信用体系、企业年度报告公示制、政府部门信息共享平台和综合执法、支持社会力量参与市场监督等。事中事后监督的2.0版本，重点在于建设三大信息平台：一是网上政务大厅，二是公共信用信息服务平台，三是事中事后监管信息平台。
第五个领域是完善营商环境。
这包括加强知识产权保护、司法和仲裁的制度建设，还包括一些鼓励投资和贸易的专项政策，如融资租赁、进口环节增值税、选择性征税、部分货物免税、启运港退税试点等专项政策，以及优化税收服务的努力。其中，有两项重要政策在2013年就被提出，但至今仍未落地。一项是境外股权投资税收政策，另一项是离岸业务发展税收政策。
第六个领域是科技创新。
上海要建设成为具有全球影响力的科技创新中心，需要在2020年前形成科技创新中心基本框架体系，并再用10年时间形成科技创新中心城市的核心功能。目前，上海要重点解决科技成果转化难、创新创业人才不足、体制机制环境以及科技创新布局有待优化等短板。
第七个领域是服务国家战略。
上海加快建设国际金融中心，归根结底是为了服务国家发展大局。广东自贸试验区则有望成为粤港澳深度合作示范区，成为海上丝绸之路的重要枢纽。广东珠海横琴片区专门拿出一块地建澳门科技大学，并着眼于“葡萄牙语系”，有侧重地加强国际合作和交流。天津推进京津冀一体化，建设高水平开放平台。福建建设两岸经济合作示范区，对我国台湾地区进行开放和互通。
对标国际最高标准，不是简单地对标优惠政策
全国的自贸试验区已发展到11个，呈现园区面积显著增加、差异化改革试点、产业更丰富、更好地对接服务国家战略等新格局。根据党的十九大精神，新时代自贸试验区的改革探索，将主要在以下六个方面展开：
一、探索建设自由贸易港。
自由贸易港是“一带一路”建设的重要枢纽节点，是贸易强国的通道窗口和口岸，是全面开放新格局的重要承载区。建设自由贸易港要对标国际最高标准、最好水平，包括对标国际新协定，如世贸组织贸易便利化协定，以及对标国际上的好经验和先进管理模式。需要强调的是，不能把这种对标简单地视为对标优惠政策。
建设自由贸易港要有系统观，梳理总结迪拜、新加坡、鹿特丹、伦敦、中国香港等地的经验。其中，主要涉及8大要素，即港区一体化、监管制度、组织架构、税收政策、资金流动、港区基础设施、特色产业、腹地经济等。当然，自由贸易港并没有统一固定的模板，应在关注自身动态比较优势的基础上最大限度发挥自身特色。
从政府角度来说，可以采取相对宽松的监管，建立充分授权的集成管理机构，实施清晰透明的税收政策，鼓励形成有竞争力的特色产业等。名列全球港口排名前20位的中国港口，如上海、深圳、广州、舟山、天津、青岛、大连、厦门等，其中大部分有自贸试验区，有望率先进入自由贸易港行列。
二、更好地服务“一带一路”建设。
各地自贸试验区地理位置不同，改革任务也各有侧重。比如，有的着重建设枢纽港口和物流中心，如郑州双枢纽模式；有的主要加强国际产能合作，如在国外建立农业科技示范产业园；有的打出国际文化和旅游合作牌，如西安对外文化交流；有的建立有针对性的合作机制，如辽宁面向东北亚合作； 还有的注重加强服务平台建设，如上海建设国际经贸合作、金融服务和总部经济三大平台。
三、成为高质量高水平利用外资的示范地。
2017年国务院5号文件指出，要支持外资企业在主板、中小企业板、创业板上市，鼓励外商到中西部地区投资。国务院39号文件进一步指出，将在12个领域进一步扩大开放，包括新能源汽车、加油站、互联网上网服务营业场所、银行业、证券业、保险业等。从这些文件可以看出，国家希望把外资引入中西部地区，使整体的产业分布更加均衡，包括实现制造业服务业协同开放、制度成本优势的转变等。目前，中西部地区有5个自贸试验区，可以在这些方面发挥更积极的作用。
四、探索试点差异化制度创新。
各地自贸试验区的产业结构不一样，经济发展水平有差异，要结合自身特点开展差异化改革。东北要振兴，国有企业改革是一个重点；浙江舟山要推进油品全产业链的制度创新；重庆要推动西部大开发战略的深入实施；四川可以打造为内陆型经济的新高地；陕西要发挥“一带一路”节点城市的作用，与“一带一路”相关国家积极开展人文交流；上海正在加强开放创新相结合的改革试点，要全面推进“证照分离”改革。
五、率先营造有国际竞争力的营商环境。
营商环境是经济发展软实力和国际竞争制高点之一。在世界银行的评价体系中，我国目前的营商环境排名第78名，相比2013年的第96名虽然有所上升，但总体还是比较靠后的，营商环境需要进一步改善。站在新的起点上，自贸试验区建设可在营商环境改善上有新探索，积累好经验。比如，辽宁自贸试验区在“申请建筑许可”方面大胆简化，包括土地、建筑项目的审批都有所简化。如果能够成功，就可以向全国推广。
六、形成自贸试验区和城市发展的联动机制。
在自贸试验区建设中，会发现不少工作难点和“不对称”现象。例如，如何把为国家“试制度”和为地方“谋发展”更好地结合起来？再如，许多改革任务超出了自贸试验区管委会的范畴，如政府转变职能。这就至少需要在地方一级政府层面展开。
解决“不对称”问题，形成联动机制是一个好方法。具体包括：自贸试验区与城市发展目标的联动，与地方一级政府转变职能的联动，与城市重点产业发展的联动，与其他产业园区的联动。这样做，可以拓展自贸试验区制度创新的应用范围，加强自贸试验区改革任务和政府组织层面的对接，丰富制度创新的差异化探索，提升企业和城市居民的感受度和获得感。
思想者小传
孙元欣 上海财经大学自由贸易区研究院副院长、教授。1991年英国克兰菲尔德大学访问学者，1995年美国富布莱特学者，2004年美国密西根州立大学客座研究员。近期主要研究领域为自由贸易试验区、外资负面清单管理、国际投资贸易规则等。主持完成多项国家社科基金课题、上海市决策咨询重点课题。主编出版《2014年中国(上海)自由贸易试验区发展研究报告》《2015年中国自由贸易试验区发展研究报告》《2016年中国自由贸易试验区发展研究报告》。曾获上海市育才奖、上海市政府决策咨询成果一等奖等。
