京津冀协同发展的工作成果与未来展望

2017-09-14 08:55 《前线》杂志2017年第9期

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来源标题:京津冀协同发展的工作成果与未来展望

推动京津冀协同发展,是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署,是一个重大国家战略,具有重大现实意义和深远历史意义。2014年2月26日,习近平总书记全面深刻阐述了京津冀协同发展战略的重大意义、推进思路和重点任务,为京津冀协同发展指明了方向。根据《京津冀协同发展规划纲要》制定的发展目标,2017年是一个重要时间节点。三年多来,京津冀三省市按照国家制定的“路线图”和“时间表”,创造性开展工作,取得了显著工作成果,实现了良好开局,为顺利完成协同发展目标打下了坚实基础。

京津冀协同发展的工作成果

习近平总书记强调指出,京津冀协同发展是个大思路、大战略,要通过疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,走出一条内涵集约发展的新路子,探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式,促进区域协调发展,形成新增长极。三年多来,落实习近平总书记系列重要讲话精神、推动京津冀协同发展的过程,也是思想观念、政策思路和建设实践“三位一体”的提升过程。

(一)理念引领,促进发展方式转变

理念是行动的先导,对于开展工作具有重要指导意义。五大发展理念的树立和践行,推动了京津冀协同发展,引发了思想观念的深刻变革。

一是创新发展理念。创新是推动京津冀协同发展的强大引擎。这既是立足于京津冀地区具有首都优势、市场优势、科技创新资源富集优势、交通区位优势的客观认识,又是应对北京功能集聚过多造成“大城市病”、区域功能布局不够合理、城镇体系结构失衡、区域发展差距悬殊、资源环境超载矛盾严重等“问题倒逼”的明智选择。树立创新发展理念,就是通过科技创新、体制机制创新、政策制度创新和思想理论创新等途径,有效破解深层次矛盾和问题,建立健全区域创新体系,整合区域创新资源,形成京津冀协同创新共同体,不断汇聚发展新动能,实现从规模粗放型发展到创新驱动发展的重大转变。

二是协调发展理念。协调是推动京津冀协同发展的内在要求。当前,京津冀三地处于工业化的不同时期,北京率先迈向后工业化社会,天津处于工业化后期,河北尚处于工业化中期。不同的发展阶段催生了“虹吸效应”“环京贫困带”等现象。树立协调发展理念,就是通过协调功能定位,促进错位发展,相辅相成,共同服从和服务于区域整体定位;通过协调比较优势,充分激发各地积极性,调整优化区域生产力布局;通过协调产业分工,着力加快推进产业对接协作,理顺三地产业发展链条,形成区域产业合理分布和上下游联动机制,实现从同质化竞争到差异化发展的重大转变。

三是绿色发展理念。绿色是推动京津冀协同发展的重要保障。环境因素是三地协同发展的首要诱因和重要目标。京津冀地区进一步发展面临着资源底子薄,生态环境差、发展空间和承载能力严重不足的缺陷,特别是水资源缺乏、水环境污染、大气质量差等问题,不仅造成了各种环境负担,也制约了区域持续增长。树立绿色发展理念,就是通过建设绿色环境,打造绿色GDP,树立绿色政绩观念,着力扩大环境容量生态空间,加强生态环境保护合作,实现从资源能耗型发展到资源节约型、环境友好型可持续发展的重大转变。

四是开放发展理念。开放是推动京津冀协同发展的思想动力。长期以来,由于多种因素的影响,京津冀发展存在各自为战、思想活跃性与开放度不足、限制了自身发展和辐射带动作用发挥等问题。树立开放发展理念,就是要打破“一亩三分地”思维定式,跳出自身看发展,充分融入京津冀协同发展大格局,积极适应经济一体化和竞争全球化潮流,通过加强顶层设计,推进布局调整,增强系统性、包容性、主动性,加快对内对外开放进程,在更大范围内集聚配置资源,实现从局限一隅算利益到借力全国和世界谋发展的重大转变。

五是共享发展理念。共享是推动京津冀协同发展的目标愿景。实施协同发展,不仅要促进三地共同发展,更要坚持人民主体地位,以人民的需要和利益为出发点和落脚点。树立共享发展理念,就是要努力实现三地发展水平稳步提升,居民消费和收入逐步提高,生活水平的差距趋向缩小,公共产品和服务逐步均等化,人民群众享有人口、资源与环境和谐发展的成果。在此基础上,更好发挥环渤海地区辐射带动和全国示范引领作用,实现从自享发展成果到三地同享乃至环渤海和全国共享发展成果的重大转变。

(二)思路调整,提供政策制度保障

在五大发展理念的指导下,京津冀三地大力调整工作思路,推出多种政策措施,保障协同发展不断取得新成果。

一是工作思路实现新拓展。京津冀三地主要领导高度重视协同发展。北京市委书记蔡奇指出,推动京津冀协同发展,要紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”,在“疏”字上持续用力,在“舍”字上保持定力,在“优”字上集中发力,聚焦重点领域积极疏存量,加大禁限力度坚决控增量,推动功能疏解不断向纵深发展。天津市委书记李鸿忠强调,京津冀协同发展是天津发展的重要历史性窗口期,得之如宝,失之不再,必须坚持以新发展理念为统领,着眼大格局、秉持大胸怀、融入大战略,着力推动发展格局优化、发展动力转换、发展空间拓展、发展环境改善,在协同发展中定位天津角色、展现天津作为、作出天津贡献。河北省委书记赵克志认为,河北最大的优势是毗邻京津,最大的机遇是协同发展,要求坚决贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示精神,推动各项工作进展,在对接京津、服务京津中加快发展自己。在主要领导的部署下,三省市积极拓展调整工作思路,推进协同发展呈现出新面貌。

二是政策规划形成新体系。北京制定了《京津冀协同发展规划纲要》的贯彻意见,2015~2017年工作要点,2015年、2016年和2017年各年度重点项目,“十三五”时期推动京津冀协同发展市级专项规划,形成“远期有贯彻意见、中期有五年规划、近期有工作要点、当年有重点项目”的一揽子推进体系。天津根据“一基地三区”功能定位,制定出台四个专项《实施意见》,坚持推动“双优化”,即在实现经济结构优化升级的同时,优化区域分工和产业布局;增强“双动力”,即一方面发挥科技创新的引擎作用,另一方面通过进一步深化改革发挥制度创新的发动机作用;扩大“双开放”,即扩大对内开放的京津冀向心力和对外开放的京津冀竞争力;坚守“双底线”,即牢固树立生态环保和民生保障思维融入京津冀协同发展。河北构建起推进协同发展的“1+4+N”规划体系,精准勾勒出河北在协同发展中的发展路径。“1”就是《河北省推动京津冀协同发展规划》;“4”就是“三区一基地”4个功能定位规划;“N”就是空间布局、可再生能源开发利用、交通一体化等27个专项规划。结合中央有关部门发布的《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》《京津冀空间规划》,12个专项规划和一系列政策意见,京津冀协同发展政策规划新体系初步形成,发挥了促进协同发展的重要作用。

三是体制机制创造新突破。三省市建立了跨越区域的联席会议机制,在横向协商机制的促进下,《关于推进京津冀产业协同发展战略合作框架协议》《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《京津冀文化领域协同发展战略框架协议》等协议纷纷签署。为加快打造京津冀协同创新共同体,制定实施《北京加强全国科技创新中心总体方案》,落实京津冀系统推进全面创新改革试验方案,全面开展18项改革实验,制定实施建设京津冀协同创新共同体工作方案、中关村京津冀协同创新共同体建设行动计划,推动区域科技资源共享和重大创新成果在津冀转化。2014年9月,京津冀通关一体化改革在全国率先实施,建立了关检互认、口岸直通、信息共享机制。医药产业转移异地监管取得突破,服务业扩大开放综合试点推出三个阶段136项具体措施。为加大人才在京津冀有序流动,北京通州、天津武清、河北廊坊三地试点合作,签署了人才合作框架协议,推出了人才绿卡、鼓励企事业单位间科研人员双向兼职等十多项先行先试政策。2017年,《京津冀人才一体化发展规划纲要》印发实施。这些举措体现出京津冀优化配置资源的体制机制优势,诸多经验被国内其他省区市借鉴。

(三)实践跟进,展现协同发展新景

按照习近平总书记系列重要讲话指示精神要求和规划纲要部署,在京津冀协同发展中,近年要在有序疏解北京非首都功能方面取得明显进展,在符合协同发展目标且现实急需、具备条件、取得共识的交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破,深化改革、创新驱动、试点示范有序推进,协同发展取得显著成效。三年多来,这些要求和部署正在转化为生动的协同发展实践。

一是疏控并举,北京非首都功能疏解扎实有序推进。在严控增量方面,制定实施全国首个以治理“大城市病”为目标的新增产业禁止和限制目录,全市禁限比例达到55%、城六区达到79%。截至今年6月,根据目录不予办理的新设立或变更登记工商业务累计达1.73万件,其中今年851件。从严调控的制造业、农林牧渔业、批发和零售业新设市场主体数量持续下降,与首都功能定位相匹配的金融业、文化体育业、科技服务业持续增长。在疏解存量方面,坚持政府和市场两手用力,分领域率先实施一批有共识、看得准、能见效的重大疏解项目。2013年以来全市累计疏解退出一般制造业企业1880家,其中今年前7个月退出539家;2015年以来累计调整疏解市场462家、物流中心71个,其中今年前7个月疏解提升市场160个、物流中心20个。坚持疏解与提升并重,制定农副产品市场疏解替代措施,部分学校、医院疏解稳步推进。人口调控取得明显成效。2016年末,全市常住人口为2172.9万人,比2011年末增加154.3万人,年均增长1.5%,低于2007~2011年年均增速3.2个百分点。常住人口增量从2011年的56.7万人降至2016年的2.4万人,增速从2011年的2.9%降至2016年的0.1%。

北京城市副中心是疏解非首都功能的一项标志性工程。副中心总体城市设计方案基本完成,各组团详细规划、城市设计导则和通州区全域总体规划抓紧编制。行政办公区一期工程二次结构加快施工,地下综合管廊等部分设施同步推进,安贞医院、人民医院、人大附中加速落户。从北京23个市级部门抽调115名干部组成的“工作专班”进驻通州,形成了市区合力推进副中心建设的良好态势。

二是统筹共进,三个重点领域率先突破。一体化交通网络加快构建。涉及北京的国家高速铁路网全部开工,“轨道上的京津冀”加快打造,京昆、京台高速先后通车,高速公路“断头路”加快打通,新机场航站楼钢结构全面封顶。出京公交已达39条,线路长度2800公里;京津冀交通一卡通已覆盖全市公交线路近1000条,年内实现城市轨道交通全覆盖,京津城际实行月票制,三地百姓出行更为便利。生态环境协同保护深入推进。完善区域大气污染、水污染防治协作机制,推动环保统一规划、统一标准,实现空气重污染应急联动。北京与津冀合力推进淘汰落后产能、发展清洁能源等减排措施,连续两年投入近10亿元支持廊坊、保定两市淘汰改造燃煤锅炉,区域PM2.5平均浓度2016年比2013年下降约33%,老百姓的“心肺之患”正在逐步解决。生态建设协同力度加大,京津风沙源治理、张承地区生态清洁小流域治理和农业节水等生态工程持续推进,122万亩张家口坝上地区退化林分改造任务全面完成。永定河综合治理与生态修复总体方案出台实施,北京长城国家公园体制试点实施方案编制完成,环首都国家公园体系建设规划启动编制。产业对接协作深入开展。围绕构建“4+N”产业合作格局,积极开展形式多样的产业对接活动。曹妃甸示范区累计签约北京项目129个,城建重工专用车及新能源车生产基地等项目开工建设。张承生态功能区绿色产业加快落地,张北云计算产业基地2个数据中心投入运营。北京新机场临空经济区1+N规划启动编制,管理机构方案正在深入研究。天津滨海—中关村科技园管委会去年揭牌以来,新增注册企业100余家。设计年产能力30万辆的北京现代第四工厂在沧州投产,实现了“一个工厂带动一个产业基地”,带动就业2000人。北京·沧州渤海新区生物医药园吸引了86个生物医药项目落户,其中签约北京医药企业59家,成为“产业承接集聚化、园区建设专业化、异地监管协同化”的范例。北汽微车产业基地、新乐三元工业园投产运营,石家庄北京·正定集成电路产业基地启动建设,环首都1小时鲜活农产品流通圈布局实施。在重大产业合作项目的带动下,北京对津冀的投资呈井喷态势,2016年北京企业在津冀的认缴投资为2039亿元,比2014年增长了3.35倍。

三是共建共享,公共服务均衡化水平稳步提高。教育合作持续深化,北京市区两级与津冀各地方共签署教育合作协议21个,实施合作项目30余个。医疗卫生协作成效显著,与河北省开展了北京—燕达、北京—曹妃甸、北京—张家口、北京—承德、北京—保定等5个重点医疗合作项目。京津冀医疗机构临床检验结果互认试点首批互认项目27项,纳入互认医疗机构132家。文化旅游共建进程加快,组织编制《京津冀旅游协同发展行动计划(2016年—2018年)》。社会治理协作更加密切,建立三地社会保险关系转移接续问题共商机制。建立跨地区劳动保障监察案件协查机制,实现劳动监察案件“一点投诉、联动处理”,经三地会商,签订了《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》。 

四是探索前行,试点示范项目顺利开展。根据国家有关部门统计,在京津冀协同发展三周年之际,北京新机场临空经济区、曹妃甸区、天津生态城等先行先试平台加快打造,北京市密云区、延庆区与河北省张家口市、承德市联合共建生态文明先行示范区。北京服务业扩大开放综合试点推进实施,先后推出试点措施136项,其中首批33项全部落地生效,进一步放宽服务业六大重点领域限制,已形成40项开放创新举措。科技服务业区域试点在中关村、天津国家自主创新示范区和石家庄、保定国家高新区开展,试点数量占全国试点总数的1/6。引滦入津横向生态补偿、碳排放权交易、中小城市综合改革、亚太经合组织绿色供应链、食品安全追溯体系建设等试点也在深入开展。

总体看来,经过三年多的协同发展实践,京津冀三地经济结构不断优化,改革开放动力不断增强,协同效应初步显现。据国家有关部门数据,2014至2016年,天津市引进京冀项目4856个、资金5226.74亿元,分别占全市的35.6%和44%;河北省引进京津资金11041亿元,占全省同期引进省外资金的一半以上。在全国经济下行压力较大的情况下,京津冀地区保持了稳中向好的发展势头。北京加快“瘦身提质”,开启了前所未有的从“集聚资源求增长”到“疏解功能谋发展”的转变,“高精尖”经济结构加快构建,2016年全市实现地区生产总值2.49万亿元,增速6.7%,其中服务业占地区生产总值比重达80.3%;天津推动“强身聚核”,比较优势得到有效发挥,发展空间得到更大拓展,内生发展动力不断增强,2016年全市地区生产总值达1.79万亿元,增速9.0%,继续位居全国前列;河北促进“健身增效”,通过精准确定功能分区、精准承接北京非首都功能疏解和产业转移、精准打造发展平台和载体,强力化解过剩产能,加快产业结构调整步伐,2016年地区生产总值3.18万亿元,增速6.8%。三省市发展整体性、联动性、协同性进一步增强,京津冀协同发展呈现出生机勃勃的美好前景。

京津冀协同发展的未来展望

三年多来的京津冀协同发展历程,积累了宝贵经验。这就是坚持以习近平总书记系列重要讲话精神为指引,按照各自功能定位,矢志不渝推动协同发展;坚持抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”,以疏解整治促进优化提升,使产业结构和城市功能更加科学合理;坚持以点带面,全面推进,以交通、生态、产业等重点领域为突破口,逐步实现全方位协同发展;坚持改革创新,以新型体制机制为协同发展提供坚实保障,不断推进基本公共服务均等化进程。同时也要看到,由于历史上“地方意识”的影响,发展缺乏宏观统筹,利益格局固化等问题需要着力解决;行政色彩相对浓厚,市场发挥作用不够充分,民营经济活力需要有效激发;三地资源禀赋条件、整体水平等差异客观存在,“发展鸿沟”需要大力弥合;疏解非首都功能有待持续推进,变“虹吸效应”为“外溢效应”的思路和方法需要继续拓展;交通、生态、产业等重点领域尚待取得新的突破,以点带面的作用需要充分发挥;体制机制壁垒仍然在一定程度上存在,需要深度破除,等等。这些经验和问题,都为下一步推进工作提供了有益参照。在未来的发展中,可以做好以下几方面重点工作。

第一,进一步处理好几组重要工作关系。一是规划与实施关系。“一分部署,九分落实”。顶层设计是开展工作的重要指导,要维护规划的权威性和严肃性,坚持“一张蓝图绘到底”,加大实施力度,细化分解工作任务,推进规划的贯彻落实。二是政府与市场关系。要坚持市场主导,政府引导,加大简政放权力度,切实转变政府职能,加快完善市场机制,充分发挥市场决定性作用,更好发挥政府作用,促进生产要素在更大范围内优化配置。三是存量和增量关系。对于存量需要通过要素重组、疏解整治等,加快转换机制,不断提高效益;对于增量需要通过转变思路、优化结构等,促进转变方式,实现创新驱动发展,推动产业结构升级和全面品质的综合提升。

第二,进一步加快有序疏解北京非首都功能。有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展战略的核心,是关键环节和重中之重,对于推动京津冀协同发展具有重要先导作用。当前,要继续突出有序疏解北京非首都功能这一核心,进一步统一思想认识,加强各方面统筹协调,抓紧完善实施疏解北京非首都功能控增量、疏存量等相关政策和配套措施,深入开展相关重大问题研究,稳妥推进北京市城市副中心建设和相关单位搬迁工作,努力实现在瘦身中强体,在输出中带动,在整合中引领,在合作中增能,更好发挥北京推动京津冀协同发展的“一核”作用。

第三,进一步推进交通、生态、产业等重点领域取得新进展。在交通方面,构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络,完善便捷通畅的公路交通网,打通“断头路”,全面消除“瓶颈路”,加快构建现代化的港口群和航空枢纽群,通过形成综合立体交通体系,完善交通结构,提升管理水平,改变首都交通功能过度集聚状况,以区域安全绿色可持续交通助力协同发展。在生态方面,按照“统一规划、严格标准、联合管理、改革创新、协同互助”的原则,调整优化产业结构,加大淘汰过剩动能、落后产能的力度,积极扶持高新技术产业和战略性新兴产业,促进区域绿色发展;加强生态环境保护和治理,扩大区域生态空间,研究建立统一市场准入标准、统一补偿标准、统一排放标准、加大执法力度等联合治理机制,破解生态环保难题。在产业方面,根据自身产业发展定位,把握产业优势,理顺产业链条,加快产业转型升级,构建现代产业集群,更好发挥立足区域、服务全国、辐射全球的作用;加强政府引导,发挥市场机制作用,加快产业环境的优化提升,不断提高对创新资源、产业资源的吸纳和集聚能力,推动科技创新优势转化为产业发展强势。

第四,进一步改革创新体制机制。体制机制改革是推动京津冀协同发展的制度保障。当前,体制机制改革取得了显著突破,但统一要素市场发展相对滞后,市场壁垒仍然存在,协同发展还存在一些障碍,需要进一步建立推动要素市场一体化的体制机制,推进金融市场一体化、土地要素市场一体化、技术和信息市场一体化;进一步构建协同发展的体制机制,包括建立行政管理协同机制、基础设施互联互通机制、生态环境保护联动机制、产业协同发展机制、科技创新协同机制等;进一步形成促进基本公共服务均等化体制机制,统筹教育事业发展,加强医疗卫生联动协作,推动社会保险顺畅衔接,提升公共文化体育水平,推进协同发展顺利开展。

第五,进一步努力实现雄安新区宏伟规划。“襟带崇墉分淀泊,阑干依斗望京华”,雄安新区是深入推动京津冀协同发展的重大战略部署,是千年大计、国家大事。雄安新区既与北京城市副中心形成北京新的两翼,又与筹办冬奥会、推进张北地区建设形成河北的两翼,对于探索人口经济密集地区优化开发新模式、调整优化京津冀城市布局和空间结构、培育全国创新驱动发展新引擎,具有重要意义。自2017年4月公布以来,雄安新区建设在新型思路指导下稳步推进,进展明显,京津冀三地对雄安新区建设给予了大力支持,今年8月,北京和河北签署了《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》。接下来,要继续坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,以创造历史、追求艺术的精神,努力把雄安建设成为绿色生态宜居新城区、创新驱动引领区、协调发展示范区、开放发展先行区,充分发挥有效疏解北京非首都功能的集中承载地作用,实现同北京、天津等城市的融合发展,同北京中心城区、城市副中心的错位发展,发挥对冀中南乃至整个河北和京津冀的辐射带动作用,为推动京津冀协同发展作出重要贡献。

从1986 年提出“京津冀区域经济”概念以来,实现京津冀一体化发展的期待已有30多年历史。近三年多来,在习近平总书记系列重要讲话精神指导下,经过三省市共同努力,京津冀协同发展取得了重要阶段性成果,得到了中央和广大人民群众的充分肯定。面对新的发展形势,我们要继续把推动京津冀协同发展的国家战略作为重大政治担当,牢固树立新发展理念,创新工作思路,开拓进取,勇于实践,共同谱写三地协同发展新篇章,为打造以首都为核心的世界级城市群、实现京津冀协同发展的宏伟目标不断砥砺奋进,以新的优异成绩迎接党的十九大胜利召开。 

(课题组成员:许海,中共北京市委前线杂志社主任编辑;田耀斌,中共河北省委共产党员杂志社二编室主任;陈爽,中共天津市委支部生活杂志社编辑二部副主任)

来源标题:京津冀协同发展的工作成果与未来展望

责任编辑:韩新春(QY0001)  作者:京津冀三地党刊联合课题组

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