供给侧结构性改革是一项涉及面广、影响深远的全局性改革。其主要任务是在适度扩大总需求的同时，着力提高供给体系的质量和效率，增强经济可持续增长的动力。城市是人类最伟大的发明，承载着人们最美好的希望。但是当前许多城市，尤其是超大城市，正面临着交通拥挤、环境污染等城市病的困扰，供给侧结构性改革同样也是城市治理面临的重要课题。北京是国家首都，也是人口超千万的超大型城市。过去，由于北京人口急剧膨胀，城市治理较多从需求侧入手，采取限制居民落户等短期性手段来抑制居民需求，产生了一定的效果。党的十八大以来，随着全面深化改革战略的推进实施，北京正在从根本上解决首都非核心功能过度集中、城市治理能力不足等沉疴痼疾。从现实问题入手，对北京城市治理进行系统把脉，深入推进城市治理的供给侧结构性改革，是未来北京城市发展的重要任务。
当前北京城市治理存在的主要问题
近年来，北京城市治理取得了很大的成绩，但是同时也要看到，北京城市治理改革的任务仍然十分繁重。当前，北京城市治理与“四个服务”的要求还存在一定差距，与“四个中心”的城市功能定位还不够匹配，与居民需求和国家区域协同发展战略还不太适应。主要表现在以下几个方面：
一是北京的“大城市病”影响了首都功能发挥。自上个世纪90年代以来，北京市人口出现急剧增长趋势。与1990年相比，2016年末北京全市常住人口规模已增长一倍多。人口规模的快速增长，既是发展中国家大城市发展的普遍规律，也与北京承担了过多的非首都核心功能有关。人口增长带来了交通拥挤、环境污染和水资源短缺等“大城市病”，影响了首都功能的发挥，不利于提高国家政务保障能力，不利于改善首都国际交往环境，与当代中国的大国首都形象也不匹配。
二是北京城市发展空间约束不利于城市转型升级。过去，北京采取了以经济增长为主导的发展模式，加之首都在全国的特殊地位，导致人才、资金和技术等要素资源向北京快速集聚，人力成本和土地成本飞涨，北京已成为全球办公成本最高的城市之一。同时，由于政策环境和综合成本等因素的考量，企业一般不会在市场的引导下自发向周边扩散。还有一些批发市场，由于产权关系复杂，无法通过市场力量在区域内合理布局。旧的产业出不去，新的产业进不来，城市转型升级的能力受到挑战。在新一轮技术革命浪潮前，如果不尽快推动“腾笼换鸟”，将会失去难得机遇。
三是北京公共产品提供与居民需求还存在差距。当前北京城市治理还存在诸多民生短板：商品住房价格和平均租金两项指标高居全国前列，高昂的居住成本增加了居民负担，也不利于城市创新人才的引入；交通拥堵情况严重，2016年全市机动车保有量达571.8万辆，早晚高峰路网平均时速22.28公里，人均通勤时间居全国首位；在环境治理方面，北京2016年PM2.5年均浓度72.5微克/立方米，仍处于较高水平。除此之外，就业、教育、医疗、养老以及垃圾处理、停车难等民生短板问题也比较突出，需要花大力气加以解决。
四是北京发展与京津冀区域发展的协同关系还需进一步深化。自2014年习近平总书记考察北京以来，京津冀协同发展迈出了实质性步伐。但是，在过去“一亩三分地”惯性思维下，北京发展与京津冀区域发展的协同关系还没有完全建立起来。由于缺乏完善的产业利益分配和财税分享机制，产业对接转移的力度还有待加强。有的政府部门在考虑北京发展问题时，还没有自觉地站在区域发展的角度进行研究，“舍”与“得”的关系还没有完全理顺。
北京城市治理供给侧结构性改革的基本思路
城市治理的任务是政府动员各种社会力量，综合运用行政、法律和经济手段，向社会提供必要的公共产品和服务，以满足城市发展和居民需求，推动城市可持续发展。城市治理可以从两方面进行考察。从需求侧来看，就是通过引导、调节和规范需求，在供给条件不发生根本变化的情况下，实现供需基本平衡；从供给侧来看，则是通过规划、管理和服务，提高公共产品和服务的供给质量和效率，以适应需求的变化。当前，北京城市治理的需求侧仍然存在一些问题，但是随着城市人口规模增速拐点的到来，供给侧的矛盾和问题将会更加突出，需要将城市治理的任务尽快转到供给侧结构性改革上来。推进城市治理的供给侧结构性改革，就是在继续做好需求侧管理的情况下，侧重分析在城市治理中存在哪些无效供给和低效供给，明确哪些领域存在供给短板，哪些领域存在潜在需求，需要在供给侧提前进行战略布局。当前北京城市治理存在的问题，既有城市长期发展遗留下来的老问题，也有新时期城市发展产生的新问题，需要根据城市发展的现实和潜在需求，深入挖掘供给侧潜力，增强城市持续发展动力，推动城市供给能力和水平整体提升。
一是要将首都功能提升作为城市治理供给侧结构性改革的核心。习近平总书记视察北京重要讲话，提出了北京“四个中心”的城市功能定位，为首都发展指明了方向。紧紧围绕和服务于首都功能是北京城市治理供给侧结构性改革的核心任务。推进首都功能提升的关键是要转变城市发展方式，改变过去过度强调经济中心建设的思路，将要素资源转向首都核心功能建设上来，加快疏解非首都核心功能，为“四个中心”建设营造良好的发展环境。
二是要将创新发展作为城市治理供给侧结构性改革的引擎。大城市是创新孕育的温床，然而低效的城市治理也有可能会扼杀城市的创新基因。如果城市只会“摘果子”，将目光仅仅盯向能够带来直接经济效益的大项目，而不会“栽树苗”，不在创新空间的营造上下功夫，那么城市就有可能会陷入高成本和低创新的困境。创新是城市发展的不竭动力。北京要建设具有全球影响力的科技创新中心，就需要着力推进“腾笼换鸟”，加强在基础研究、应用成果转化、创新要素流动等方面的投入，为创新营造更好的制度环境。
三是要将民生发展作为城市治理供给侧性改革的落脚点。城市公共产品和服务提供与居民利益密切相关，民生发展是城市治理供给侧结构性改革的最终落脚点。当前市民广泛关注的就业、教育、医疗、养老、住房、环境、交通等热点难点问题，是城市治理供给侧结构性改革的主要方向。民生发展问题千头万绪，但归结起来就两条，一是涉及民生的公共产品和服务供给总量不足，二是供给质量和效率不高，难以满足市民对优质产品和服务的需求。要坚持以人为本的发展思想，积极探索超大城市有效治理体系，切实把涉及民生发展的问题解决好。
四是将区域协同发展作为城市治理供给侧结构性改革的支撑。当前北京城市治理中存在大气污染等诸多难题，都具有跨界公共事务的特点，单纯靠北京自身能力难以解决，需要通过区域协同的途径，在区域范围内加以系统治理。北京城市治理的供给侧改革，不仅要考虑如何改进北京自身的城市治理供给能力，还要考虑如何优化区域范围内的治理能力提升。要通过常态化的对接机制，加强区域内各城市之间的沟通对话，努力提高区域协同水平，推进建设协作性政府。
北京城市治理供给侧结构性改革需要重点推进的工作
一是要做好城市规划，优化城市发展格局。北京城市总体规划要贯彻习近平总书记两次视察北京重要讲话精神，按照“四个中心”城市功能定位，为北京城市发展勾画新蓝图。目前，《北京城市总体规划（2016年—2030年）》已经编制完成，规划提出了“一核一主一副两轴多点一区”的城市空间结构，并增加了支持雄安新区等内容。新版城市总体规划为首都功能和北京可持续发展开拓了新的空间，较好地处理了“都”和“城”的关系，对北京城市发展具有重要的战略意义。下一步，北京市应进一步完善城市总体规划，加强规划落地实施，推动北京发展与首都功能提升更好地结合。
二是要推进“腾笼换鸟”，营造创新空间。科技创新中心建设是北京城市发展的重要任务，要促进创新要素资源优化整合，推进业态更新和“腾笼换鸟”，努力建设具有全球影响力的科技创新中心，成为全球创新网络的中坚力量和引领世界创新的新引擎。在创新驱动发展中，要把握好基础研究和应用成果转化的关系，着力提高基础研究水平，在重大前沿基础研究领域作出新突破，同时，要善于运用市场力量，推进应用技术成果尽快转化。要推动大学、科研机构、风险资本与创新企业等创新主体紧密结合，为创新提供良好的体制机制环境。要转变城市发展方式，从“竞争资源、竞争企业、竞争项目”转向“竞争人才、竞争技术、竞争环境”。要推动成熟企业在区域内合理布局，形成企业良性流动格局，为创新创业营造更好的发展空间。要继续推动一般制造业和区域性批发市场向周边地区搬迁，对搬迁后的土地进行再开发，利用好每一寸土地。
三是要优化公共产品和服务供给，弥补民生短板。要提高公共产品和服务供给水平，优化公共产品和服务供给结构，在住房、教育、医疗、养老、交通、环境治理等民生发展领域持续发力，着力弥补民生短板。在住房领域，要优化公共住房政策，逐步建立租购并举的公共住房体系和长效机制，为符合条件的中低收入人群提供住房保障。在教育领域，要提高中小学和幼儿园教育资源配套水平，推动义务教育均衡发展。在医疗领域，要加快建立和完善分级诊疗制度体系，积极推进家庭医生制度，让居民在社区就能够享受到良好的医疗服务。在养老领域，要积极探索公建民营等多种养老机构供给模式，大力推进医养结合，让老年人能够安享晚年。在交通领域，要进一步完善公共交通服务体系，鼓励和规范发展共享单车、共享汽车等共享交通模式，发展绿色交通，缓解交通拥堵。在环境治理领域，要在全力抓好大气污染治理的同时，深入推进水生态修复和水环境治理，积极推行垃圾分类强制制度，大尺度扩大绿色生态空间，将北京建设成为天蓝水清、森林环绕的生态城市。北京还要利用全国唯一的服务业扩大开放综合试点城市的契机，加快推进现代服务业改革和对外开放，提升服务业品质，为市民提供更加便利的服务设施。
四是加强城市环境治理，改善城市微循环。当前北京存在的私搭乱建、无照经营、群租房等城市乱象，对群众生活造成了许多不利影响，阻塞了城市内部有机自我循环系统，需要加大城市环境治理，改善城市微循环。北京正在开展的整治“开墙打洞”、背街小巷与农村环境治理等行动，从全市层面全面铺开，取得了良好的效果，城市面貌焕然一新。下一步要将城市环境治理纳入常态化工作，强化城市规划的刚性约束，加强日常监督检查，巩固和深化城市环境治理的成果。同时我们也应该看到，城市乱象的出现并不是北京独有的现象。发展中国家在城市化进程中大都出现过由于农民大量进城而导致的城市秩序失范。因此，在城市环境治理中，还要充分考虑我国城镇化进程的阶段性特征，以及城市发展对中低层次劳动力的需求，多采用一些“疏”的办法，少采用过于强硬的做法，要着力让城市形成自我微循环调节能力，构建良好的城市生态。
五是深化区域协同发展，促进要素在区域内合理布局。京津冀协同发展为北京解决城市治理难题提供了重要支撑，《京津冀协同发展规划纲要》勾画了京津冀城市群发展的蓝图。北京要主动融入到京津冀协同发展战略，推动京津冀交通一体化、生态环境联防联治和产业对接转移，加强公共服务对接，建设世界级城市群。要全力支持雄安新区建设，使之成为疏解非首都功能的集中承接地，在工作机制、科技创新、交通、生态、产业、公共服务、规划、干部人才交流等领域加强合作。要积极推动新机场临空经济区和曹妃甸示范区建设，合作办好2022年北京冬奥会残奥会，加强在区域创新体系建设、生态补偿等方面的沟通与合作。要加强国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划等规划和政策的对接，推动公共服务共建共享，做好养老社保政策衔接，为区域要素自由流动创造良好的制度条件。
推进北京城市治理供给侧结构性需要提高四个能力
推进城市治理供给侧结构性改革是一项长期任务，涉及城市规划、政策和管理、服务等方方面面。在具体工作中，要着力提高以下四个能力：
一是战略管理能力。城市是一个复杂系统，城市所面临的外部环境和内部条件是在不断发展变化的。城市管理者不能墨守成规，而应及时对城市发展的环境变化进行研判，从战略全局的高度去推进各项工作。对于北京各级城市管理者而言，就是要尽快转变观念，牢固树立首都发展、创新驱动、民生发展和区域协同等战略思维，跟上时代步伐，在总体战略引导下推进各项工作。
二是规划管理能力。总体战略确定之后，规划管理就成为战略实施的重要途径。现代城市规划特别强调以人的需求和行动作为规划工作的基本依据。规划管理的任务就是要挖掘各类社会主体的需求，妥善处理利益相关者的诉求，合理谋划城市空间，优化要素资源布局，增强城市可持续发展动力。在推进北京城市治理供给侧结构性改革的过程中，城市管理者要善用规划工具，改进规划管理方法，提高城市治理水平。
三是精细化管理能力。越是超大城市，越需要提高城市精细化管理水平。要像绣花一样精细化管理城市，推动城市管理重心下移，将管理触角伸向街巷胡同，深入到城市运行的微循环系统。要加强街道、社区等基层管理能力提升，及时回应社会需求，化解社会矛盾，建设和谐北京。
四是社会共治能力。城市治理不仅是政府的责任，也是每一个市民的共同责任。只有政府、企业、社会组织和市民共同参与，才能汇聚城市治理的强大力量。要充分利用互联网、大数据等现代信息技术发展的优势，积极搭建社会共治平台，创新社会共治机制，动员社会力量共同破解城市治理的难题，打造首善之区。（作者：邢华，中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师）
